Capizzano de Galdi, Concepción c. I.O.S.
DICTAMEN DEL FISCAL ANTE LA CáMARA. - V. E. debe fijar la doctrina legal aplicable con respecto a las siguientes cuestiones: 1) Si mantiene su vigencia el art. 2°, inc. c) de la ley 16.986, luego de la sancionada reforma constitucional de 1994. 2) En caso afirmativo, si se produce la caducidad prevista en el art. 2°, inc. c) de la ley 16.986, en los dos supuestos siguientes: a) Cuando los efectos de la conducta lesiva se prolonguen en el tiempo careciendo de la aptitud de renovarse periódicamente, y b) Cuando los efectos de la conducta lesiva se prolonguen en el tiempo teniendo la aptitud de renovarse periódicamente.
1. Con respecto al primer problema planteado, creo necesario puntualizar que la pretensión de amparo -acción expedita y rápida debe reunir, como toda pretensión procesal, dos clases de requisitos: requisitos de admisibilidad y requisitos de fundabilidad; los primeros están regidos por normas procesales (sean formales o materiales), en tanto que la fundabilidad debe juzgarse mediante las normas del derecho material. El examen de los requisitos de admisibilidad debe ser necesariamente previo al examen de la fundabilidad, y un pronunciamiento negativo sobre la existencia de los primeros excluye, sin más, la necesidad de dictar una sentencia de mérito de la pretensión (Lino E. Palacio, Derecho Procesal Civil, t. 1, segunda edición, págs. 396/397; en la órbita regida por el derecho procesal administrativo, puede verse en sentido coincidente, por ejemplo, a Tomás Hutchinson, La acción contencioso administrativa [pretensiones plazos], págs. 22/23).
Los requisitos de admisibilidad pueden ser extrínsecos o intrínsecos, de acuerdo, respectivamente, con la menor o mayor relación con el contenido de la pretensión procesal (Lino E. Palacio, ob. y lug. citados). Entre los primeros, suelen enumerarse -entre otros la competencia de los jueces, la capacidad de los sujetos activos y pasivos, un objeto adecuado al tipo de proceso elegido, y -en cuanto aquí especialmente interesa los requisitos extrínsecos vinculados a la actividad que la pretensión exige, atinentes al lugar, tiempo y forma en que dicha actividad se exteriorice; así, ciertas normas excluyen la admisibilidad de la pretensión cuando es planteada antes o después de transcurrido determinado plazo (Lino E. Palacio, ob. y tomos citados, pág. 403; ver Tomás Hutchinson, ob. cit., págs. 28/29).
A la luz de lo expuesto, parece claro que el recaudo establecido en el art. 2°, inc. e) de la ley 16.986 constituye un requisito extrínseco de admisibilidad -o un presupuesto procesal, según se prefiera referido al tiempo en que corresponde incoar la demanda de amparo. El plazo de quince días que allí aparece se justifica, según la doctrina, en atención al valor de la seguridad jurídica, al posible consentimiento tácito de los actos u omisiones presuntamente lesivos, al carácter renunciable de ciertos derechos que se intentan hacer valer mediante el amparo, a la naturaleza excepcional de esta acción, a la posibilidad de acudir a los procedimientos normales, a la necesidad de no cohonestar la posible negligencia o desidia de los interesados, etc. (ver, por ejemplo, Néstor Pedro Sagüés, Derecho Procesal Constitucional Acción de Amparo, 3a edición, pág. 275 y sigtes). El mentado requisito temporal se halla regido por normas del derecho procesal formal (Lino E. Palacio, ob. tomos citados, pág. 38; en sentido semejante se expidió la CS en Fallos: 318:1154, consid. 4°).
2. Sentado lo expuesto, se trata ahora de saber si el nuevo art. 43 de la Constitución Nacional ha previsto todos los posibles requisitos de admisibilidad de la acción de amparo y si, en todo caso, dicho artículo ha tenido la virtualidad de dejar sin efecto lo dispuesto en el citado art. 2°, inc. e]).
No parece que el citado art. 43 contenga una enumeración exhaustiva y excluyente de los requisitos formales de la acción de amparo, en términos que comparten, por un lado, derogar las normas respectivas de la ley 16.986, y, por otro lado, impedir que mediante una ley reglamentaria se incluyan más requisitos extrínsecos que serían, así, incompatibles con el texto constitucional.
Al respecto, en numerosas oportunidades antes de ahora he sostenido que el nuevo art. 43 recoge parcialmente en su letra el texto del art. 1° de la ley 16.986 y el del art. 321, inc. 2° del cód. procesal. La aludida consagración constitucional asume una línea constitucional preexistente en la última parte del primer párrafo del citado art. 43, menciona expresamente a esta Constitución, un tratado o una ley como fuentes de los derechos protegidos, amplía en el segundo párrafo la legitimación para interponer este tipo de acción en ciertos y determinados casos, a más de regular por separado y en general el hábeas data.
Quizás merezca mayor análisis la inclusión del siguiente párrafo en el texto constitucional: ... siempre que no exista un medio procesal más idóneo. Dicho texto parece equivalente al que figura en el inc. a) del art. 2° de la ley de amparo, según el cual la acción no será admisible cuando existan recursos o remedios judiciales... que permitan obtener el derecho o garantía judicial de que se trate nótese que según una interpretación corriente de esta norma tales recursos o remedios judiciales deben ser útiles, eficaces, aptos, etc. (doct. de Fallos: 305:307; 307:444; 311:209, 1357; 313:433). No parece, pues, que haya sido intención expresa de los constituyentes modificar substancialmente este aspecto de la cuestión. En tal sentido, cabe citar al distinguido constitucionalista y convencional constituyente doctor Humberto Quiroga Lavié, quien sobre el punto sostuvo lo siguiente: En primer lugar, la regla implica sostener que el trámite procesal del amparo no corresponde cuanto existe otro previsto en la legislación jurisdiccional más apropiado, de acuerdo con la naturaleza de la pretensión interpuesta, para la mejor defensa del derecho subjetivo en juego. En tal sentido, ello ya está dispuesto por la ley vigente cuando establece que el amparo no procede cuando existan recursos o remedios procesales o administrativos que permitan obtener la protección del derecho o garantía constitucional de que se trata (art. 2°, inc. 2° de la ley 16.986). Pero, como bien se advierte, la Constitución no ha incluido como requisito de procedencia del amparo que no exista otro medio administrativo más idóneo (Humberto Quiroga Lavié, Constitución de la Nación Argentina comentada, segunda edición, págs. 222/223, el subrayado me pertenece). En el mismo lugar, el citado autor agrega: Por otra parte, la exigencia de que no exista otro medio judicial más idóneo, para que pueda proceder el amparo, implica que, no obstante la amplitud con que ha sido constitucionalizado, no puede sostenerse que se ha ordinarizado un trámite procesal tradicionalmente sumario y de excepción. En este sentido la regla constitucional no ha cambiado en absoluto las prácticas judiciales que han regido en nuestro país hasta el presente (subrayado agregado). De todas maneras, sea cual fuere la interpretación que en definitiva prevalezca sobre el texto atinente al remedio judicial más idóneo, no percibo por qué la nueva redacción resulta incompatible con la existencia de un plazo para demandar tal como establece la actual normativa.
De otra parte, el nuevo texto nada dice con respecto a los restantes requisitos enumerados en el art. 2° de la ley actualmente en vigor ni, tampoco, con respecto a las otras disposiciones contenidas en ella, ciertamente indispensables para la adecuada tramitación de estos procesos. Con lo expuesto queda dicho que el art. 43 sólo provee pautas generales para caracterizar el amparo, pero no pretende derogar ni impedir una indispensable reglamentación legal de esta institución.
Salvo modificaciones puntuales, algunas ciertamente significativas, el sistema que aparece en la Constitución es substancialmente análogo al que regía con anterioridad en el ámbito alcanzado por la ley 16.986. El amparo ha mantenido su carácter de vía excepcional, como indicó en la propia Convención Constituyente el miembro informante del dictamen de la mayoría; dijo al respecto el mencionado Convencional: el dictamen de la mayoría considera la acción de amparo una vía excepcional. Parte de la eficiencia de todo el orden jurídico en la protección de los derechos y, además, reconoce que no se puede sustituir por vía judicial el sistema republicano y democrático de gobierno porque el acceso al sistema judicial está expedito en condiciones de extrema excepcionalidad añadió: La Corte, en una jurisprudencia estable y clara, ha considerado al amparo como una vía excepcional, residual o heroica, y puntualizó: Ha sido muy expresa la jurisprudencia de la Corte en lo que se refiere a cualquier posibilidad de judicializar las cuestiones que deben dirimirse en las instancias del sistema republicano de gobierno, cuya legitimidad se funda en el principio de la soberanía popular (Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, Santa Fe Paraná, 1994, t. IV, pág. 4049).
La acción de amparo ha matenido, pues, su perfil fundamental en los aspectos que aquí interesan, si bien ha resultado, como es obvio, fortalecida, ampliada y diversificada por la última reforma constitucional. A pesar de la ampliación y de la diversificación aludidas, puede razonablemente interpretarse que la reforma ha evitado toda tentación de amparizar la justicia y de ordinarizar el amparo, con los consiguientes riesgos de exceder las posibilidades reales del Poder Judicial, de la eventualidad de arribar a pronunciamientos apresurados sobre la base de fundamentos escasos o inconcluyentes, y de alterar el orden del despacho con perjuicio para quienes litigan mediante los procedimientos normales (ver, en sentido coincidente, sentencia de la sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, dictada el 13 de noviembre de 1995 in re: Aumann, Verónica Susana c. Est. Mayor Gral. de la Armada, Dir. Gral. de Pers. Naval s/ amparo ley 16.986 también sentencia de la misma sala V, dictada el 13 de julio de 1998, in re: Agropecuaria San Juan, S. A. c. M°. de Justicia - Inspección General de Justicia - Dto. 67/96 s/ amparo ley 16.986).
Rige hoy una Constitución recientemente reformada -no una nueva Constitución que no ha establecido un sistema distinto y completo que reemplace al anterior. En tales condiciones, las disposiciones omitidas no han quedado necesariamente derogadas, teniendo en cuenta que no parecen incompatibles con las reformas, ni adquirirían, a la luz de éstas, un alcance totalmente distinto (doct. de Fallos: 302:1570, consid. 4° y sus citas; Fallos: 304:1039). En sentido análogo, cabe recordar que la vigencia de la reglamentación de las leyes puede subsistir aun después de derogadas y reemplazadas las leyes originarias, si ello no resulta verdaderamente incompatible con los más recientes marcos legales (Fallos: 300:271, consid. 4° 303:1041, consid. 5°).
Por otra parte, es sabido que la derogación de la ley puede ser expresa o tácita. En la especie, es claro que no existe una derogación expresa; tampoco media una derogación tácita, conforme a lo expuesto supra. Para abonar lo dicho, puede invocarse la opinión de Llambías, que al respecto afirma: Para que tenga lugar la derogación tácita de la ley anterior, la incompatibilidad de ésta con la nueva ley ha de ser absoluta. Pues basándose tal derogación en una interpretación de la omisa voluntad legislativa expresada en la nueva norma, basta que quede alguna posibilidad de conciliar ambos regímenes legales para que el intérprete deba atenerse a esa complementación (Jorge J. Llambías, Tratado de Derecho Civil, Parte General, t. 1, decimoséptima edición, pág. 55).
Con lo expuesto ha quedado asimismo dicho que no se verifica en el sub examine una así llamada derogación orgánica o institucional, pues el nuevo art. 43 de la Ley Fundamental no regla de modo general y completo una determinada institución u organismo jurídico (Miguel S. Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, t. I, tercera edición, pág. 229).
La institución del amparo no ha quedado huérfana de reglamentación legal, ni en general ni con respecto al específico punto que motiva el plenario. Nótese que la norma del art. 2°, inc. e) de la ley 16.986 no parece arbitraria ni caprichosa, pues obedece a las razones expuestas supra. Adviértase, además, que dicha norma ha de conjugarse con las que rigen la impugnación judicial de actos administrativos (art. 23 y sgtes., ley 19.549 [ED, 42-917]); una solución que descuidara este aspecto del asunto podría desquiciar las pautas según las cuales no cabe sujetar a tales actos a una permanente interinidad.
Por otro lado, resulta pertinente poner de resalto que la Corte Suprema tuvo por vigente al inciso bajo análisis después de la última reforma constitucional (Fallos: 318:1154).
Opino, pues, por las razones antedichas, que V. E. debe responder afirmativamente a la primera de las cuestiones propuestas.
3. La conclusión precedente remite a analizar los otros problemas planteados en este plenario.
Al respecto señalo, en primer lugar, que el referido art. 2°, inc. e) menciona a la fecha en que el acto fue ejecutado o debió producirse, en tanto que en la formulación de las cuestiones a decidir en este plenario se dice conducta lesiva. En ambos casos las vacilaciones terminológicas parecen mostrar la relativa dificultad de dar una única solución para situaciones dispares, pues prevalece la opinión que asigna a las palabras empleadas en la ley el sentido más amplio posible, de manera que lo contemplado serían hechos, actos, acciones, decisiones, órdenes, negocios jurídicos u omisiones de la autoridad pública (Nestor Pedro Sagüés, ob. cit., pág. 73). Algo semejante habría que decir con respecto al art. 321, inc. 2° del cód. procesal, atinente a actos u omisiones de particulares, aunque este punto resulte ajeno a la sentencia plenaria que debe dictar V.E. sobre los alcances de la vigencia actual de la ley 16.986.
Ello sentado, interpreto que la cuestión 2) a), es decir, aquella que menciona los casos en que los efectos de la conducta lesiva se prolonguen en el tiempo careciendo de la aptitud de renovarse periódicamente, se refiere a algo semejante a los llamados delitos de efectos permanentes, es decir, aquellos que son instantáneos en su acción pero permanentes en sus efectos (Sebastián Soler, Derecho penal argentino, t. II, octava reimpresión total, págs. 154/156; Ricardo C. Núñez, Tratado de derecho penal, t. primero, parte general, págs. 256/257; Eugenio Raúl Zaffaroni, Teoría del delito, págs. 253/257).
En cambio, la cuestión 2) b) se refiere a los casos en que los efectos de la conducta lesiva se prolonguen en el tiempo teniendo la virtud de renovarse periódicamente, con lo cual parece aludir a situaciones análogas a las que se presentan en los llamados delitos permanentes, es decir, aquellos en los cuales lo que permanece en el tiempo no es un mero efecto del delito, sino el estado mismo de la consumación (Sebastián Soler, lugar citado). También puede acudirse por analogía a la teoría del delito continuado, en los que media una pluralidad de acciones realizadas con unidad de resolución y de lesión jurídica (Sebastián Soler, obra y tomo citados, pág. 304 y sigtes.). En todos estos casos media una consumación del delito (ver Zaffaroni, lugar citado), aunque tal consumación no sea instantánea sino durable en el tiempo y pueda existir no una sino una serie de conductas.
A la luz de lo expuesto, interpreto que en el primero de los supuestos contemplados, esto es, en aquel en que la conducta lesiva se configura en un determinado momento, rige plenamente el plazo instituido por el art. 2°, inc. e) de la 16.986. Así, un acto administrativo particular, o un acto administrativo general, o actos individuales de aplicación de un acto administrativo de alcance general, que se realizan y adquieren vigencia en un determinado momento, son impugnables mediante el amparo dentro del plazo mencionado, aunque, como parece obvio, produzcan efectos hacia el futuro.
En cambio, en aquellos casos en que la propia conducta lesiva -y no solo sus efectosdura en el tiempo, considero aplicable la doctrina formulada por el Procurador General subrogante en Fallos: 307:2174, según la cual dicho plazo no obsta al amparo en la medida en que con la acción incoada se enjuicia una ilegalidad o arbitrariedad continuada, sin solución de continuidad, originada, es verdad, tiempo antes de recurrir a la justicia, pero matenida al momento de accionar y también en el tiempo siguiente. No es un hecho único, ya pasado, cuyo juzgamiento tardío comprometa la seguridad jurídica ni un hecho consentido tácitamente.... Entiendo que tal doctrina supone que la situación continuada de ilegalidad o arbitrariedad manifiesta se mantenga al momento de accionar si, en cambio, la situación lesiva ha cesado sin intentarse el amparo, éste podrá iniciarse sólo dentro del mentado plazo del art. 2°, inc. e). Desde luego, que todo ello debe distinguirse de los casos en que no se da una única, sola y continuada situación lesiva, sino una serie de acciones u omisiones diferenciadas; así lo resolvió la Corte Suprema en el citado pronunciamiento de Fallos: 307:2174, consid. 13). Tal es, a mi entender, la solución que corresponde adoptar en las circunstancias señaladas en la cuestión 2) b).
4. Por las razones expuestas supra, opino que corresponde declarar que mantiene su vigencia el art. 2°, inc. e) de la ley 16.986, luego de sancionada la reforma constitucional de 1994; ello sentado, debe, contestarse afirmativamente a la cuestión 2) a), y contestarse negativamente a la cuestión 2) b) con los alcances que surgen del capítulo 3 de este dictamen. Noviembre 13 de 1998. - José María Medrano.
En Buenos Aires, a los tres días del mes de junio de 1999, en los autos Capizzano de Galdi, Concepción c. I.O.S s/ amparo (37.575/95), se reunieron en acuerdo plenario los Sres. jueces de la Excelentísima Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal, bajo la presidencia de la Dra. Marina Mariani de Vidal, en virtud de lo dispuesto en el art. 298 del cód. procesal y con sujeción a la votación efectuada el día veintiséis de noviembre de 1998 (acta de fs. 256).
Con relación a la primera cuestión allí tratada, esto es, si mantiene su vigencia el art. 2°, inc. e) de la ley 16. 986, luego de sancionada la reforma constitucional de 1994, la mayoría, conformada por los doctores Farrell, Mariani de Vidal, Vocos Conesa, Bulygin, Amadeo y de las Carreras, se pronunció por la afirmativa. Por la negativa lo hizo el Dr. Pérez Delgado.
El doctor de las Carreras dijo:
1. El Derecho de Amparo y la Constitución Nacional:
Conforme el art. 31 de la Ley Fundamental, los preceptos de la Constitución Nacional, las leyes que dicte el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras, son la ley suprema de la Nación (Fallos: 3:131).
Sin embargo, ello no significa que todas las leyes dictadas por el Congreso tengan este carácter, sino en la medida que hayan sido sancionadas en consecuencia de los poderes que la Constitución ha reconocido al Congreso, sea de manera explícita o implícita.
La reforma de 1994 elevó al texto de la Carta Magna la acción de amparo (que tuvo su génesis jurisprudencial como derivación del art. 33 de la Carta Magna), lo cual no significa otra cosa que reconocer el derecho constitucional de demandar judicialmente por vía de amparo para todos los habitantes de la Nación.
No obstante su indiscutida operatividad, no es posible prescindir de la necesidad de acreditar la verificación de los presupuestos de admisibilidad material reglados expresamente en el art. 43 de la Constitución. No por ello resulta menos derecho ni menos excepcional de lo que realmente es. En este sentido, entiendo, no ha perdido vigencia la doctrina de la Corte Suprema de Justicia en cuanto que el amparo ... sólo procede en situaciones de imprescindible necesidad... (Fallos: 280:228).
La - ahora expresa consagración constitucional de la acción de amparo -cuyo presupuesto liminar coincide casi textualmente con el art. 1º de la ley 16.986 [ED, 16-967]- se limita a ampliar el alcance de los derechos y garantías protegidos (no sólo los constitucionales, sino también los emergentes de tratados internacionales y de las leyes), a innovar en materia de legitimación, y prever la eventual posibilidad de declaración de inconstitucionalidad de la ...norma en que se funde el acto u omisión lesiva..., impedimento anterior que los tribunales federales sólo han obviado en cuestiones extraordinarias y graves (cfr. CS, en el caso Outón -Fallos 267:215- y Mate Larengeira Mendes, S.A. -Fallos 269:396-, y más recientemente reiterada en el caso Peralta del 27 de diciembre de 1990 [ED, 141-519]).
Esta innovación importa, con acierto, ampliar el campo de acción propio que le fuera reconocido en el régimen de la ley 16.986, pero nada dice acerca del trámite que deba imprimirse al proceso.
2. La ley 16.986
Atento el alcance de la consagración constitucional y frente al vacío de normas de procedimiento, éste debe llenarse, con las normas subsistentes de la ley 16.986 en cuanto no sean incompatibles con las previsiones del art. 43 de la Constitución Nacional.
Es entonces que la ley 16.986 ha perdido su vigencia sólo en lo que se oponga al texto de 1994, por el cual aquélla rige en lo que no ha sido modificado por el contenido de éste, y mientras no sea dejada sin efecto por la ley que satisfaga los aspectos no regulados en la novedosa recepción.
Ello es así, toda vez que la inclusión del derecho de amparo en la Constitución Nacional no importó un supuesto de derogación integral del régimen anterior por una nueva previsión jurídica, aún de atenerse al rango constitucional de esta última, por cuanto la materia procesal no fue específicamente tratada, y ser de estricta necesidad para el funcionamiento del instituto que ella exista (en coincidencia con el dictamen del Fiscal General Dr. José M. Medrano, punto 2, octavo y noveno párrafos).
Acorde con la elevación jerárquica del amparo con carácter general, encuentro también fundamento válido para sostener la vigencia de la ley 16.986 en que, a su respecto, resulta extensible la aplicación de la doctrina de la Corte Suprema de Justicia que indica que la ley general posterior no deroga la anterior especial ...a menos que aquélla contenga alguna expresa referencia a ésta o que exista una manifiesta repugnancia entre las dos en la hipótesis de subsistir ambas. La razón se encuentra en que la legislatura que ha puesto toda su atención en la materia y observado todas las circunstancias del caso y previsto a ellas, no puede haber entendido derogar por una ley general superior, otra especial anterior, cuando no ha formulado ninguna expresa mención de su intención de hacerlo así 185 U. S. 88 ... (Fallos: 150:150, en rigor, pág. 158, segundo párrafo; el subrayado me pertenece). Está claro que en este caso la ley general superior es la previsión del art. 43 de la Constitución Nacional reformada, y la ley especial anterior es la ley 16.986, que subsiste, en consecuencia, en forma limitada.
3. Vigencia del plazo del art. 2º, inc. e) de la ley 16.986
Toda vez que este derecho constitucional tiene por contenido una acción, y recordando también que no existen derechos absolutos, ¿por qué el ejercicio del derecho de accionar por vía de amparo no debe estar sujeto al transcurso del tiempo?
Considero que como ocurre con todas las acciones judiciales previstas para acceder a esta instancia, la demanda de amparo, en tanto es un derecho al ejercicio de una acción, también debe estar sujeta a plazos procesales, es decir, a un término legal prefijado (cfr. arts. 155, cód. procesal y 29, cód. civil).
Sostener la inexistencia de plazo alguno, dejarlo librado a la discrecionalidad judicial, o aplicar analógicamente otros previstos para situaciones distintas, desnaturalizan el derecho de amparo.
En efecto, este instituto exige reglas claras, precisas y objetivas para su admisión, lo que hace, en definitiva a la eficacia de la labor judicial, a la garantía de igualdad prevista en el art. 16 de la Constitución Nacional, y a la posibilidad de funcionamiento del sistema republicano de gobierno, el que se sustenta en la vigencia plena del principio de división de poderes, impidiendo la subordinación intemporal de cualquier acto jurídico al Poder Judicial.
En tales condiciones, no advierto obstáculo legal ni constitucional alguno -ni tampoco lo resolvió negativamente la Convención Constituyente reformadora en las sesiones correspondientes y sí sólo conveniencia, para aplicar el plazo de art. 2º, inc. e) de la ley 16.986 para el ejercicio del derecho de amparo, habida cuenta la especialidad de este régimen legal para la materia.
Por lo demás, este criterio resulta plenamente compatible con los postulados de la Carta Magna, e importa, como también ocurre con los demás derechos y garantías, la relatividad del derecho al ejercicio de esta acción.
En síntesis, el derecho constitucional de accionar por vía de amparo, en tanto derecho, no es absoluto, y por su contenido, debe ser ejercido dentro de un espacio de tiempo predeterminado.
Siendo ello así, los quince días hábiles judiciales previsto en la ley 16.986 (con el agregado de las dos primeras horas del días dieciséis, conforme el art. 124, tercer párrafo del CPCC y art. 17 de la ley de amparo) desde que el acto fue ejecutado o debió producirse no aparecen como irrazonables si se atiende a la importancia de los derechos supuestamente en peligro de frustración, la inexistencia de otra vía judicial idónea para su protección y la especialidad del régimen que previó este plazo.
Los doctores Mariani de Vidal, Farrell, Amadeo, Bulygin y Vocos Conesa adhieren a los fundamentos del Dr. de las Carreras.
El doctor Pérez Delgado, por la minoría, funda su posición de la siguiente manera:
1. En la votación del 26-11-98 a la primera de las cuestiones sometidas al tratamiento de este Plenario, sostuve que el art. 2º, inc. e) de la ley 16.986, en tanto excluye el amparo cuando han transcurrido quince días desde que el acto que se impugna fue ejecutado, no mantiene su vigencia luego de sancionada la reforma constitucional de 1994. Esta opinión la sostuve en la causa Guezamburu c. I. O. S. (sala I, del 12-10-95, publicada en JA, 1996-III-36 y en LL, 1996-C-507), por lo que reproduciré los fundamentos allí expuestos, sin perjuicio de agregar otros, en lo pertinente.
2. Como dije en aquella oportunidad, en la ley reguladora del amparo 16.986 coexisten dispositivos que disciplinan los presupuestos de su admisión (arts. 1º y 2º) y la legitimanción (art. 5º), con otros que se limitan a regular aspectos sólo de procedimiento, tales como los relativos a la competencia (art. 4º), a los requisitos del escrito de iniciación (art. 6º), a la prueba (art. 7º), a los plazos de los diferentes actos procesales (arts. 8º, 9º, 15), entre otros.
Sobre la base de esa distinción, es razonable que, aun después de la reforma constitucional, los Tribunales echemos manos a la ley 16.986, para regular el trámite procesal después de iniciado el amparo. De esta manera, encontramos un marco razonable que encamina el procedimiento y las partes cuenten con un ordenamiento que les permite conocer de antemano cuáles son los pasos que deben seguir en el curso del proceso. Pero, por el contrario, el plazo de caducidad que regula el art. 2º, inc. e) de la ley, excede la materia puramente procesal y forma parte, en cambio, del ámbito propio de los presupuestos de admisión del amparo.
Así interpretada dicha exigencia legal, cabe recordar que el amparo, a semejanza del hábeas corpus, procura asimismo una protección expeditiva y rápida que emana directamente de la Constitución, tal como lo ha declarado la Corte Suprema en los conocidos casos Siri y Kot ( ver Fallos: 239:459 y 241:291).
Este sustento es más claro aún a partir de la reforma constitucional de 1994, pues el art. 43, en sus dos primeros párrafos, consagra expresamente la acción de amparo y establece cuáles son los presupuestos de su admisión y procedencia y quiénes se hallan legitimados para deducirla.
Consecuentemente, se debe interpretar que el texto constitucional, en tanto prevé las condiciones que se deben reunir para acceder a la vía del amparo, se basta a sí mismo, es por lo tanto operativo, y no tolera el agregado de otros requisitos que tenían como presupuesto un diferente régimen constitucional.
3. El caso que estamos examinando no es análogo al que se presenta cuando se trata de determinar en qué medida una ley posterior deroga implícitamente a una anterior, pues aquí nos hallamos en presencia de un nuevo régimen constitucional, que agota la cuestión en los aspectos esenciales de esta tutela jurisdiccional de los derechos y garantías.
Por lo tanto, un texto legal que ha reglamentado el amparo sobre la base de un distinto soporte constitucional, no se puede considerar vigente frente a un nuevo texto de la Constitución que lo ha regulado de modo autosuficiente.
En este sentido, no es del caso considerar la posibilidad de que el legislador prevea reglamentariamente un plazo de caducidad similar al que estableció la ley 16.986. Este no es el tema aquí debatido y, por lo tanto, no emitiré opinión al respecto.
4. Por otra parte, no se me oculta que la inexistencia de un plazo de caducidad podría conducir a la creencia de que esta vía sería susceptible de ser puesta en marcha mucho tiempo después de producido el acto lesivo. Entiendo que no es así.
Si, por hipótesis, transcurriera un lapso extenso entre el acto y omisión lesivas y la demanda, el juez podría desestimar la vía intentada sobre la base de haber desaparecido las razones que justifican la apertura del amparo y que el mismo art. 43 de la Constitución prevé como inherentes y connaturales a él. Pues resulta obvio que si este remedio está previsto como una acción expeditiva y rápida y frente a una lesión actual o inminente, no se lo puede utilizar discrecionalmente luego de transcurrido un largo lapso de inacción no justificada del peticionario.
En este aspecto, tal como lo dijo la Corte Suprema en el caso Kot como criterio general, los jueces deben extremar la ponderación y la prudencia - lo mismo que en muchas otras cuestiones propias de su alto ministerio a fin de no decidir, por el sumarísimo procedimiento de esta garantía constitucional, cuestiones susceptibles de mayor debate y que corresponda resolver de acuerdo con los procedimientos ordinarios. Pero, guardadas la ponderación y la prudencia debidas, ningún obstáculo de hecho o de derecho debe retardar al amparo constitucional (Fallos: 241:302).
5. Por cierto tengo conocimiento de numerosos fallos y doctrina que no están de acuerdo con mi postura, pero existen también trabajos de prestigiosos comentaristas y escasos precedentes jurisprudenciales que se encuentran en la misma línea de pensamiento.
En algunos se coincide en señalar el carácter operativo del nuevo art. 43 (ver Alberto A. Spota, Análisis de la acción de amparo en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional, ED, 163-767; Humberto Quiroga Lavié, en un comentario al fallo buru, La violación por tracto sucesivo de los derechos constitucionales y la operatividad del artículo 43 de la Constitución Nacional, LL, 1996-C-507; Lino E. Palacio, La pretensión de amparo en la Reforma Constitucional de 1994, LL, 1995-D-1237), aunque de todos ellos rescato la decisión de la Cámara Federal de Paraná, del 16-11-94, en la que se sostuvo que la facutad que reconoce la Constitución no puede limitarse por una norma inferior. Resulta claro que esto es así porque la ley 16.986 es anterior a la nueva Constitución, pero es a todas luces evidente que debe prevalecer el precepto constitucional (superior en jerarquía y posterior en el tiempo) en JA, 1994-IV-673, con nota en igual sentido de Augusto M. Morello.
En lo que se refiere específicamente al plazo del art. 2º, inc. e) de la ley de amparo, también destaco la opinión del Dr. Adolfo Rivas vertida en Pautas para el nuevo amparo constitucional, ED, 163-702, caps. XV y XVI, así como también los fallos en las causas Pérez Alsina, Juan A. c. PEN del Juzg. Fed. Nº1 de Salta, del 25-10-94, publicado en ED, 161-533, y Monner Sans, Ricardo c. PEN, del Juzg. Cont. Adm. Fed. Nº1, del 30-10-97, publicado en LL,1998-D-217. Merece ser destacado lo sostenido en el primero de los precedentes mencionados, respecto a que si en la ley 16.986 -bajo cuya vigencia el amparo no tenía aun rango constitucional el plazo para interponerlo, resultaba cuestionable, con mucho mayor razón, en el presente en que la acción de marras alcanzó dicha jerarquía, menos aún puede ser limitada en este aspecto. Máxime si se tiene en cuenta que la acción de amparo en el derecho público argentino fue una cración pretoriana... en pos de salvaguardar íntegramente los derechos y garantías consagrados por la Constitución, lo que dio lugar que a posteriori se sancionara la ley 16.986.
6. En mérito a lo expuesto, dejo así manifestados los fundamentos de la negativa que diera a la primera de las cuestiones sometidas al tratamiento de este Plenario.
En virtud de la votación efectuada a fs. 256 y los fundamentos de la mayoría, se establece, con relación a la primera cuestión, la siguiente doctrinal legal: luego de sancionada la reforma constitucional de 1994, mantiene su vigencia el art. 2º, inc. e) de la ley 16.986.
Respecto de la segunda cuestión, o sea, 2) a). Si se produce la caducidad prevista en el art. 2º, inc. e) de la ley 16.986, cuando los efectos de la conducta lesiva se prolonguen en el tiempo careciendo de la aptitud de renovarse periódicamente, y, 2) b). Si se produce la caducidad prevista en el art. 2º, inc. e) de la ley 16.986, cuando los efectos de la conducta lesiva se prolonguen en el tiempo teniendo la aptitud de renovarse periódicamente, los doctores Mariani de Vidal, Farrell, Pérez Delgado, Vocos Conesa, Bulygin y Amadeo consideraron que en atención la forma en que se votó el primer punto, la cuestión a tratar devino abstracta. El Dr. de las Carreras, se pronunció por la afirmativa.
El doctor de las Carreras dijo:
1. Presentación del problema:
1. a) Naturaleza y alcance del plazo del art. 2º, inc. e) de la ley 19.549
La trascendencia jurídica del tema de la segunda cuestión propuesta (con dos supuestos) en este plenario viene impuesta porque el plazo del art. 2º, inc. e), es perentorio (art. 155 del CPCC y 17 de la ley 16.986, LL, 129-972, 16.296-S), es fatal, es de caducidad (LL, 129-972, 16.296-S), y pudo haberse agotado con anterioridad a la promoción de la acción.
Verificada esta contingencia, y atento la subsistencia de los preceptos de la ley 16.986 que no fueran incompatibles con el derecho a la protección por vía de amparo, cabría desestimarla in limine por aplicación del art. 3º de este cuerpo legal (cfr. Cámara Cont. Adm. Fed., sala II, causa 6524/95 del 20/4/1995).
1. b) La conducta lesiva y sus efectos
La acción de amparo supone que las conductas lesivas se verifiquen por acción o bien por omisión ilegal o arbitraria (art. 43, CN y art. 1º, ley 16.986).
La primera se produce mediante actos jurídicos concretos, y la segunda por la ausencia de una conducta determinada cuando se tenía la obligación legal de obrar.
Los efectos dañosos de los actos administrativos, de conformidad con su contenido, pueden continuarse en el tiempo, como ocurre, por ejemplo, con la cesantía de un empleado público. El efecto nocivo está dado por su exclusión del plantel de la Administración. El sujeto queda sin trabajo (efecto lesivo continuado).
Como hipótesis, también existe la posibilidad de que los efectos se presenten con la virtualidad de renovarse periódicamente. Esta posibilidad existe cuando la prestación debida se encuentra dividida por períodos, y se verifica si no se paga el sueldo de un empleado público, o el haber previsonal a un jubilado, o se suprime la prestación debida por una Obra Social. El efecto pernicioso se renueva en cada período durante el cual no se realiza la prestación conforme la obligación legal, quedando el ciudadano sin el sustento mismo o sin cobertura médica durante ese lapso (efecto lesivo renovable periódicamente).
1. c) ¿Desde cuándo producen sus efectos los actos administrativos?
El principio básico es que los actos administrativos regulares (presuntamente legítimos: art. 12, ley 19.549) de alcance individual o general -salvo supuestos admitidos de retroactividad (art. 13 del mismo cuerpo legal)- son eficaces a partir de la toma de conocimiento por el administrado.
Esta contingencia es eminentemente fáctica, puesto que puede ocurrir mediante la comunicación, la notificación (particular o general, de acuerdo a la índole del acto) o, en su caso, el momento en que se ejecuta el acto.
Si en cambio no hay acto, pero sí existe la legítima pretensión de obtener una conducta positiva de la autoridad que debe ser satisfecho en determinado momento y no se tradujo en los hechos, se produce la denominada omisión lesiva (ilegal o arbitraria), y el daño queda concretado desde la oportunidad en que el acto debió ejecutarse o producirse (arg. art. 2º, inc.e] in fine), tiempo en el que también, en principio, se debe reputar conocido.
2. Respuesta afirmativa a la cuestión 2. a)
Para el caso de los efectos del acto administrativo de alcance general o particular que, por su objeto, no son renovables por períodos, no existe óbice legal para la aplicación del plazo de caducidad a partir de su conocimiento cierto (por su publicación, notificación o aplicación individual) o presuntivo (se ha tomado conocimiento de la omisión ilegal a partir de que la conducta era exigible o esperable y no se produjo) por el interesado de acuerdo a las circunstancias del caso.
Ello es así, habida cuenta que a partir de ese momento la acción o la omisión lesiva es o debió ser advertida por el interesado y, por lo tanto, se encuentra en condiciones de promover la vía de impugnación del amparo.
3. Respuesta afirmativa a la cuestión 2. b)
En los casos en los cuales el efecto de la conducta lesiva tiene la aptitud de renovarse periódicamente se admite que aquella se verifique, también, tanto por acción como por omisión.
Por ello, si se ha producido una comunicación fehaciente de la voluntad de la Administración respecto de una prestación periódica, también se produce la caducidad del art. 2º, inc. e) de la ley 16.986, puesto que el administrado tiene conocimiento completo y acabado de la situación, del contenido de la voluntad estatal, y de lo que irremediablemente sucederá en el futuro cuando debieran cumplirse las sucesivas prestaciones o conductas exigibles (cfr. mi disidencia en la sala I a partir del precedente Guezamburu, causa 30.317/95 del 12 de octubre de 1995 -en especial consid. 4º, primer y segundo párrafos, donde se indica que la accionante tuvo conocimiento fehaciente de la exclusión de la asistencia médica dos meses antes de accionar; Spagnoletti de igual fecha, y Olive, fallo del 5/6/1995, se remiten a ese voto minoritario).
Sin embargo aquí importa destacar un matiz diferenciador que admite la excepción a la regla general recién señalada, tornándose inaplicable el plazo de caducidad cuando se consolida un verdadero estado de incertidumbre, que se reitera periódicamente como tantas veces se concreta el daño.
Esta situación se verifica cuando no se ha dado a conocer la voluntad estatal, careciendo el administrado de suficientes elementos de valoración para establecer el alcance de la conducta omisiva, la cual se va reiterando en el tiempo en forma periódica, constante y sucesiva, para cada prestación debida.
Verificado este cúmulo de circunstancias es posible ejercer la acción de amparo en todo momento mientras subsista la afectación.
En particular, entiendo perfectamente legítimo sostener que la impugnación de la conducta lesiva incluya la totalidad de los períodos desde su inicio, puesto que, de otro modo, podría ocurrir que la sentencia de condena no tuviera pleno efecto sobre la totalidad de la situación, aun cuando se declare judicialmente que la omisión resultó ilegal o arbitraria.
A título de ejemplo, esto ocurre cuando la Administración no actúa -debiendo hacerlo en el supuesto del art. 41, segundo y cuarto párrafos de la Constitución Nacional, o bien, como dije, cuando se suprimen o reducen sustancialmente prestaciones debidas por ley (sueldos, haberes previsionales, servicios médicos asistenciales, etc.).
A mérito de los fundamentos expresados en cada caso el Tribunal, por mayoría de votos, establece la siguiente doctrina legal luego de sancionada la reforma constitucional de 1994, mantiene su vigencia el art. 2º, inc. e) de la ley 16.986. Regístrese, notifíquese y devuélvase las actuaciones a la sala de origen. - Eduardo Vocos Conesa.- Francisco de las Carreras.- Jorge G. Perez Delgado.- Eugenio Bulygin.- Octavio D. Amadeo.- Martín Diego Farrell.- Marina Mariani de Vidal (Sec.: Nicolás H. Azzaro).
DICTAMEN DEL FISCAL ANTE LA CáMARA. - V. E. debe fijar la doctrina legal aplicable con respecto a las siguientes cuestiones: 1) Si mantiene su vigencia el art. 2°, inc. c) de la ley 16.986, luego de la sancionada reforma constitucional de 1994. 2) En caso afirmativo, si se produce la caducidad prevista en el art. 2°, inc. c) de la ley 16.986, en los dos supuestos siguientes: a) Cuando los efectos de la conducta lesiva se prolonguen en el tiempo careciendo de la aptitud de renovarse periódicamente, y b) Cuando los efectos de la conducta lesiva se prolonguen en el tiempo teniendo la aptitud de renovarse periódicamente.
1. Con respecto al primer problema planteado, creo necesario puntualizar que la pretensión de amparo -acción expedita y rápida debe reunir, como toda pretensión procesal, dos clases de requisitos: requisitos de admisibilidad y requisitos de fundabilidad; los primeros están regidos por normas procesales (sean formales o materiales), en tanto que la fundabilidad debe juzgarse mediante las normas del derecho material. El examen de los requisitos de admisibilidad debe ser necesariamente previo al examen de la fundabilidad, y un pronunciamiento negativo sobre la existencia de los primeros excluye, sin más, la necesidad de dictar una sentencia de mérito de la pretensión (Lino E. Palacio, Derecho Procesal Civil, t. 1, segunda edición, págs. 396/397; en la órbita regida por el derecho procesal administrativo, puede verse en sentido coincidente, por ejemplo, a Tomás Hutchinson, La acción contencioso administrativa [pretensiones plazos], págs. 22/23).
Los requisitos de admisibilidad pueden ser extrínsecos o intrínsecos, de acuerdo, respectivamente, con la menor o mayor relación con el contenido de la pretensión procesal (Lino E. Palacio, ob. y lug. citados). Entre los primeros, suelen enumerarse -entre otros la competencia de los jueces, la capacidad de los sujetos activos y pasivos, un objeto adecuado al tipo de proceso elegido, y -en cuanto aquí especialmente interesa los requisitos extrínsecos vinculados a la actividad que la pretensión exige, atinentes al lugar, tiempo y forma en que dicha actividad se exteriorice; así, ciertas normas excluyen la admisibilidad de la pretensión cuando es planteada antes o después de transcurrido determinado plazo (Lino E. Palacio, ob. y tomos citados, pág. 403; ver Tomás Hutchinson, ob. cit., págs. 28/29).
A la luz de lo expuesto, parece claro que el recaudo establecido en el art. 2°, inc. e) de la ley 16.986 constituye un requisito extrínseco de admisibilidad -o un presupuesto procesal, según se prefiera referido al tiempo en que corresponde incoar la demanda de amparo. El plazo de quince días que allí aparece se justifica, según la doctrina, en atención al valor de la seguridad jurídica, al posible consentimiento tácito de los actos u omisiones presuntamente lesivos, al carácter renunciable de ciertos derechos que se intentan hacer valer mediante el amparo, a la naturaleza excepcional de esta acción, a la posibilidad de acudir a los procedimientos normales, a la necesidad de no cohonestar la posible negligencia o desidia de los interesados, etc. (ver, por ejemplo, Néstor Pedro Sagüés, Derecho Procesal Constitucional Acción de Amparo, 3a edición, pág. 275 y sigtes). El mentado requisito temporal se halla regido por normas del derecho procesal formal (Lino E. Palacio, ob. tomos citados, pág. 38; en sentido semejante se expidió la CS en Fallos: 318:1154, consid. 4°).
2. Sentado lo expuesto, se trata ahora de saber si el nuevo art. 43 de la Constitución Nacional ha previsto todos los posibles requisitos de admisibilidad de la acción de amparo y si, en todo caso, dicho artículo ha tenido la virtualidad de dejar sin efecto lo dispuesto en el citado art. 2°, inc. e]).
No parece que el citado art. 43 contenga una enumeración exhaustiva y excluyente de los requisitos formales de la acción de amparo, en términos que comparten, por un lado, derogar las normas respectivas de la ley 16.986, y, por otro lado, impedir que mediante una ley reglamentaria se incluyan más requisitos extrínsecos que serían, así, incompatibles con el texto constitucional.
Al respecto, en numerosas oportunidades antes de ahora he sostenido que el nuevo art. 43 recoge parcialmente en su letra el texto del art. 1° de la ley 16.986 y el del art. 321, inc. 2° del cód. procesal. La aludida consagración constitucional asume una línea constitucional preexistente en la última parte del primer párrafo del citado art. 43, menciona expresamente a esta Constitución, un tratado o una ley como fuentes de los derechos protegidos, amplía en el segundo párrafo la legitimación para interponer este tipo de acción en ciertos y determinados casos, a más de regular por separado y en general el hábeas data.
Quizás merezca mayor análisis la inclusión del siguiente párrafo en el texto constitucional: ... siempre que no exista un medio procesal más idóneo. Dicho texto parece equivalente al que figura en el inc. a) del art. 2° de la ley de amparo, según el cual la acción no será admisible cuando existan recursos o remedios judiciales... que permitan obtener el derecho o garantía judicial de que se trate nótese que según una interpretación corriente de esta norma tales recursos o remedios judiciales deben ser útiles, eficaces, aptos, etc. (doct. de Fallos: 305:307; 307:444; 311:209, 1357; 313:433). No parece, pues, que haya sido intención expresa de los constituyentes modificar substancialmente este aspecto de la cuestión. En tal sentido, cabe citar al distinguido constitucionalista y convencional constituyente doctor Humberto Quiroga Lavié, quien sobre el punto sostuvo lo siguiente: En primer lugar, la regla implica sostener que el trámite procesal del amparo no corresponde cuanto existe otro previsto en la legislación jurisdiccional más apropiado, de acuerdo con la naturaleza de la pretensión interpuesta, para la mejor defensa del derecho subjetivo en juego. En tal sentido, ello ya está dispuesto por la ley vigente cuando establece que el amparo no procede cuando existan recursos o remedios procesales o administrativos que permitan obtener la protección del derecho o garantía constitucional de que se trata (art. 2°, inc. 2° de la ley 16.986). Pero, como bien se advierte, la Constitución no ha incluido como requisito de procedencia del amparo que no exista otro medio administrativo más idóneo (Humberto Quiroga Lavié, Constitución de la Nación Argentina comentada, segunda edición, págs. 222/223, el subrayado me pertenece). En el mismo lugar, el citado autor agrega: Por otra parte, la exigencia de que no exista otro medio judicial más idóneo, para que pueda proceder el amparo, implica que, no obstante la amplitud con que ha sido constitucionalizado, no puede sostenerse que se ha ordinarizado un trámite procesal tradicionalmente sumario y de excepción. En este sentido la regla constitucional no ha cambiado en absoluto las prácticas judiciales que han regido en nuestro país hasta el presente (subrayado agregado). De todas maneras, sea cual fuere la interpretación que en definitiva prevalezca sobre el texto atinente al remedio judicial más idóneo, no percibo por qué la nueva redacción resulta incompatible con la existencia de un plazo para demandar tal como establece la actual normativa.
De otra parte, el nuevo texto nada dice con respecto a los restantes requisitos enumerados en el art. 2° de la ley actualmente en vigor ni, tampoco, con respecto a las otras disposiciones contenidas en ella, ciertamente indispensables para la adecuada tramitación de estos procesos. Con lo expuesto queda dicho que el art. 43 sólo provee pautas generales para caracterizar el amparo, pero no pretende derogar ni impedir una indispensable reglamentación legal de esta institución.
Salvo modificaciones puntuales, algunas ciertamente significativas, el sistema que aparece en la Constitución es substancialmente análogo al que regía con anterioridad en el ámbito alcanzado por la ley 16.986. El amparo ha mantenido su carácter de vía excepcional, como indicó en la propia Convención Constituyente el miembro informante del dictamen de la mayoría; dijo al respecto el mencionado Convencional: el dictamen de la mayoría considera la acción de amparo una vía excepcional. Parte de la eficiencia de todo el orden jurídico en la protección de los derechos y, además, reconoce que no se puede sustituir por vía judicial el sistema republicano y democrático de gobierno porque el acceso al sistema judicial está expedito en condiciones de extrema excepcionalidad añadió: La Corte, en una jurisprudencia estable y clara, ha considerado al amparo como una vía excepcional, residual o heroica, y puntualizó: Ha sido muy expresa la jurisprudencia de la Corte en lo que se refiere a cualquier posibilidad de judicializar las cuestiones que deben dirimirse en las instancias del sistema republicano de gobierno, cuya legitimidad se funda en el principio de la soberanía popular (Diario de Sesiones de la Convención Nacional Constituyente, Santa Fe Paraná, 1994, t. IV, pág. 4049).
La acción de amparo ha matenido, pues, su perfil fundamental en los aspectos que aquí interesan, si bien ha resultado, como es obvio, fortalecida, ampliada y diversificada por la última reforma constitucional. A pesar de la ampliación y de la diversificación aludidas, puede razonablemente interpretarse que la reforma ha evitado toda tentación de amparizar la justicia y de ordinarizar el amparo, con los consiguientes riesgos de exceder las posibilidades reales del Poder Judicial, de la eventualidad de arribar a pronunciamientos apresurados sobre la base de fundamentos escasos o inconcluyentes, y de alterar el orden del despacho con perjuicio para quienes litigan mediante los procedimientos normales (ver, en sentido coincidente, sentencia de la sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, dictada el 13 de noviembre de 1995 in re: Aumann, Verónica Susana c. Est. Mayor Gral. de la Armada, Dir. Gral. de Pers. Naval s/ amparo ley 16.986 también sentencia de la misma sala V, dictada el 13 de julio de 1998, in re: Agropecuaria San Juan, S. A. c. M°. de Justicia - Inspección General de Justicia - Dto. 67/96 s/ amparo ley 16.986).
Rige hoy una Constitución recientemente reformada -no una nueva Constitución que no ha establecido un sistema distinto y completo que reemplace al anterior. En tales condiciones, las disposiciones omitidas no han quedado necesariamente derogadas, teniendo en cuenta que no parecen incompatibles con las reformas, ni adquirirían, a la luz de éstas, un alcance totalmente distinto (doct. de Fallos: 302:1570, consid. 4° y sus citas; Fallos: 304:1039). En sentido análogo, cabe recordar que la vigencia de la reglamentación de las leyes puede subsistir aun después de derogadas y reemplazadas las leyes originarias, si ello no resulta verdaderamente incompatible con los más recientes marcos legales (Fallos: 300:271, consid. 4° 303:1041, consid. 5°).
Por otra parte, es sabido que la derogación de la ley puede ser expresa o tácita. En la especie, es claro que no existe una derogación expresa; tampoco media una derogación tácita, conforme a lo expuesto supra. Para abonar lo dicho, puede invocarse la opinión de Llambías, que al respecto afirma: Para que tenga lugar la derogación tácita de la ley anterior, la incompatibilidad de ésta con la nueva ley ha de ser absoluta. Pues basándose tal derogación en una interpretación de la omisa voluntad legislativa expresada en la nueva norma, basta que quede alguna posibilidad de conciliar ambos regímenes legales para que el intérprete deba atenerse a esa complementación (Jorge J. Llambías, Tratado de Derecho Civil, Parte General, t. 1, decimoséptima edición, pág. 55).
Con lo expuesto ha quedado asimismo dicho que no se verifica en el sub examine una así llamada derogación orgánica o institucional, pues el nuevo art. 43 de la Ley Fundamental no regla de modo general y completo una determinada institución u organismo jurídico (Miguel S. Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, t. I, tercera edición, pág. 229).
La institución del amparo no ha quedado huérfana de reglamentación legal, ni en general ni con respecto al específico punto que motiva el plenario. Nótese que la norma del art. 2°, inc. e) de la ley 16.986 no parece arbitraria ni caprichosa, pues obedece a las razones expuestas supra. Adviértase, además, que dicha norma ha de conjugarse con las que rigen la impugnación judicial de actos administrativos (art. 23 y sgtes., ley 19.549 [ED, 42-917]); una solución que descuidara este aspecto del asunto podría desquiciar las pautas según las cuales no cabe sujetar a tales actos a una permanente interinidad.
Por otro lado, resulta pertinente poner de resalto que la Corte Suprema tuvo por vigente al inciso bajo análisis después de la última reforma constitucional (Fallos: 318:1154).
Opino, pues, por las razones antedichas, que V. E. debe responder afirmativamente a la primera de las cuestiones propuestas.
3. La conclusión precedente remite a analizar los otros problemas planteados en este plenario.
Al respecto señalo, en primer lugar, que el referido art. 2°, inc. e) menciona a la fecha en que el acto fue ejecutado o debió producirse, en tanto que en la formulación de las cuestiones a decidir en este plenario se dice conducta lesiva. En ambos casos las vacilaciones terminológicas parecen mostrar la relativa dificultad de dar una única solución para situaciones dispares, pues prevalece la opinión que asigna a las palabras empleadas en la ley el sentido más amplio posible, de manera que lo contemplado serían hechos, actos, acciones, decisiones, órdenes, negocios jurídicos u omisiones de la autoridad pública (Nestor Pedro Sagüés, ob. cit., pág. 73). Algo semejante habría que decir con respecto al art. 321, inc. 2° del cód. procesal, atinente a actos u omisiones de particulares, aunque este punto resulte ajeno a la sentencia plenaria que debe dictar V.E. sobre los alcances de la vigencia actual de la ley 16.986.
Ello sentado, interpreto que la cuestión 2) a), es decir, aquella que menciona los casos en que los efectos de la conducta lesiva se prolonguen en el tiempo careciendo de la aptitud de renovarse periódicamente, se refiere a algo semejante a los llamados delitos de efectos permanentes, es decir, aquellos que son instantáneos en su acción pero permanentes en sus efectos (Sebastián Soler, Derecho penal argentino, t. II, octava reimpresión total, págs. 154/156; Ricardo C. Núñez, Tratado de derecho penal, t. primero, parte general, págs. 256/257; Eugenio Raúl Zaffaroni, Teoría del delito, págs. 253/257).
En cambio, la cuestión 2) b) se refiere a los casos en que los efectos de la conducta lesiva se prolonguen en el tiempo teniendo la virtud de renovarse periódicamente, con lo cual parece aludir a situaciones análogas a las que se presentan en los llamados delitos permanentes, es decir, aquellos en los cuales lo que permanece en el tiempo no es un mero efecto del delito, sino el estado mismo de la consumación (Sebastián Soler, lugar citado). También puede acudirse por analogía a la teoría del delito continuado, en los que media una pluralidad de acciones realizadas con unidad de resolución y de lesión jurídica (Sebastián Soler, obra y tomo citados, pág. 304 y sigtes.). En todos estos casos media una consumación del delito (ver Zaffaroni, lugar citado), aunque tal consumación no sea instantánea sino durable en el tiempo y pueda existir no una sino una serie de conductas.
A la luz de lo expuesto, interpreto que en el primero de los supuestos contemplados, esto es, en aquel en que la conducta lesiva se configura en un determinado momento, rige plenamente el plazo instituido por el art. 2°, inc. e) de la 16.986. Así, un acto administrativo particular, o un acto administrativo general, o actos individuales de aplicación de un acto administrativo de alcance general, que se realizan y adquieren vigencia en un determinado momento, son impugnables mediante el amparo dentro del plazo mencionado, aunque, como parece obvio, produzcan efectos hacia el futuro.
En cambio, en aquellos casos en que la propia conducta lesiva -y no solo sus efectosdura en el tiempo, considero aplicable la doctrina formulada por el Procurador General subrogante en Fallos: 307:2174, según la cual dicho plazo no obsta al amparo en la medida en que con la acción incoada se enjuicia una ilegalidad o arbitrariedad continuada, sin solución de continuidad, originada, es verdad, tiempo antes de recurrir a la justicia, pero matenida al momento de accionar y también en el tiempo siguiente. No es un hecho único, ya pasado, cuyo juzgamiento tardío comprometa la seguridad jurídica ni un hecho consentido tácitamente.... Entiendo que tal doctrina supone que la situación continuada de ilegalidad o arbitrariedad manifiesta se mantenga al momento de accionar si, en cambio, la situación lesiva ha cesado sin intentarse el amparo, éste podrá iniciarse sólo dentro del mentado plazo del art. 2°, inc. e). Desde luego, que todo ello debe distinguirse de los casos en que no se da una única, sola y continuada situación lesiva, sino una serie de acciones u omisiones diferenciadas; así lo resolvió la Corte Suprema en el citado pronunciamiento de Fallos: 307:2174, consid. 13). Tal es, a mi entender, la solución que corresponde adoptar en las circunstancias señaladas en la cuestión 2) b).
4. Por las razones expuestas supra, opino que corresponde declarar que mantiene su vigencia el art. 2°, inc. e) de la ley 16.986, luego de sancionada la reforma constitucional de 1994; ello sentado, debe, contestarse afirmativamente a la cuestión 2) a), y contestarse negativamente a la cuestión 2) b) con los alcances que surgen del capítulo 3 de este dictamen. Noviembre 13 de 1998. - José María Medrano.
En Buenos Aires, a los tres días del mes de junio de 1999, en los autos Capizzano de Galdi, Concepción c. I.O.S s/ amparo (37.575/95), se reunieron en acuerdo plenario los Sres. jueces de la Excelentísima Cámara Nacional de Apelaciones en lo Civil y Comercial Federal, bajo la presidencia de la Dra. Marina Mariani de Vidal, en virtud de lo dispuesto en el art. 298 del cód. procesal y con sujeción a la votación efectuada el día veintiséis de noviembre de 1998 (acta de fs. 256).
Con relación a la primera cuestión allí tratada, esto es, si mantiene su vigencia el art. 2°, inc. e) de la ley 16. 986, luego de sancionada la reforma constitucional de 1994, la mayoría, conformada por los doctores Farrell, Mariani de Vidal, Vocos Conesa, Bulygin, Amadeo y de las Carreras, se pronunció por la afirmativa. Por la negativa lo hizo el Dr. Pérez Delgado.
El doctor de las Carreras dijo:
1. El Derecho de Amparo y la Constitución Nacional:
Conforme el art. 31 de la Ley Fundamental, los preceptos de la Constitución Nacional, las leyes que dicte el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras, son la ley suprema de la Nación (Fallos: 3:131).
Sin embargo, ello no significa que todas las leyes dictadas por el Congreso tengan este carácter, sino en la medida que hayan sido sancionadas en consecuencia de los poderes que la Constitución ha reconocido al Congreso, sea de manera explícita o implícita.
La reforma de 1994 elevó al texto de la Carta Magna la acción de amparo (que tuvo su génesis jurisprudencial como derivación del art. 33 de la Carta Magna), lo cual no significa otra cosa que reconocer el derecho constitucional de demandar judicialmente por vía de amparo para todos los habitantes de la Nación.
No obstante su indiscutida operatividad, no es posible prescindir de la necesidad de acreditar la verificación de los presupuestos de admisibilidad material reglados expresamente en el art. 43 de la Constitución. No por ello resulta menos derecho ni menos excepcional de lo que realmente es. En este sentido, entiendo, no ha perdido vigencia la doctrina de la Corte Suprema de Justicia en cuanto que el amparo ... sólo procede en situaciones de imprescindible necesidad... (Fallos: 280:228).
La - ahora expresa consagración constitucional de la acción de amparo -cuyo presupuesto liminar coincide casi textualmente con el art. 1º de la ley 16.986 [ED, 16-967]- se limita a ampliar el alcance de los derechos y garantías protegidos (no sólo los constitucionales, sino también los emergentes de tratados internacionales y de las leyes), a innovar en materia de legitimación, y prever la eventual posibilidad de declaración de inconstitucionalidad de la ...norma en que se funde el acto u omisión lesiva..., impedimento anterior que los tribunales federales sólo han obviado en cuestiones extraordinarias y graves (cfr. CS, en el caso Outón -Fallos 267:215- y Mate Larengeira Mendes, S.A. -Fallos 269:396-, y más recientemente reiterada en el caso Peralta del 27 de diciembre de 1990 [ED, 141-519]).
Esta innovación importa, con acierto, ampliar el campo de acción propio que le fuera reconocido en el régimen de la ley 16.986, pero nada dice acerca del trámite que deba imprimirse al proceso.
2. La ley 16.986
Atento el alcance de la consagración constitucional y frente al vacío de normas de procedimiento, éste debe llenarse, con las normas subsistentes de la ley 16.986 en cuanto no sean incompatibles con las previsiones del art. 43 de la Constitución Nacional.
Es entonces que la ley 16.986 ha perdido su vigencia sólo en lo que se oponga al texto de 1994, por el cual aquélla rige en lo que no ha sido modificado por el contenido de éste, y mientras no sea dejada sin efecto por la ley que satisfaga los aspectos no regulados en la novedosa recepción.
Ello es así, toda vez que la inclusión del derecho de amparo en la Constitución Nacional no importó un supuesto de derogación integral del régimen anterior por una nueva previsión jurídica, aún de atenerse al rango constitucional de esta última, por cuanto la materia procesal no fue específicamente tratada, y ser de estricta necesidad para el funcionamiento del instituto que ella exista (en coincidencia con el dictamen del Fiscal General Dr. José M. Medrano, punto 2, octavo y noveno párrafos).
Acorde con la elevación jerárquica del amparo con carácter general, encuentro también fundamento válido para sostener la vigencia de la ley 16.986 en que, a su respecto, resulta extensible la aplicación de la doctrina de la Corte Suprema de Justicia que indica que la ley general posterior no deroga la anterior especial ...a menos que aquélla contenga alguna expresa referencia a ésta o que exista una manifiesta repugnancia entre las dos en la hipótesis de subsistir ambas. La razón se encuentra en que la legislatura que ha puesto toda su atención en la materia y observado todas las circunstancias del caso y previsto a ellas, no puede haber entendido derogar por una ley general superior, otra especial anterior, cuando no ha formulado ninguna expresa mención de su intención de hacerlo así 185 U. S. 88 ... (Fallos: 150:150, en rigor, pág. 158, segundo párrafo; el subrayado me pertenece). Está claro que en este caso la ley general superior es la previsión del art. 43 de la Constitución Nacional reformada, y la ley especial anterior es la ley 16.986, que subsiste, en consecuencia, en forma limitada.
3. Vigencia del plazo del art. 2º, inc. e) de la ley 16.986
Toda vez que este derecho constitucional tiene por contenido una acción, y recordando también que no existen derechos absolutos, ¿por qué el ejercicio del derecho de accionar por vía de amparo no debe estar sujeto al transcurso del tiempo?
Considero que como ocurre con todas las acciones judiciales previstas para acceder a esta instancia, la demanda de amparo, en tanto es un derecho al ejercicio de una acción, también debe estar sujeta a plazos procesales, es decir, a un término legal prefijado (cfr. arts. 155, cód. procesal y 29, cód. civil).
Sostener la inexistencia de plazo alguno, dejarlo librado a la discrecionalidad judicial, o aplicar analógicamente otros previstos para situaciones distintas, desnaturalizan el derecho de amparo.
En efecto, este instituto exige reglas claras, precisas y objetivas para su admisión, lo que hace, en definitiva a la eficacia de la labor judicial, a la garantía de igualdad prevista en el art. 16 de la Constitución Nacional, y a la posibilidad de funcionamiento del sistema republicano de gobierno, el que se sustenta en la vigencia plena del principio de división de poderes, impidiendo la subordinación intemporal de cualquier acto jurídico al Poder Judicial.
En tales condiciones, no advierto obstáculo legal ni constitucional alguno -ni tampoco lo resolvió negativamente la Convención Constituyente reformadora en las sesiones correspondientes y sí sólo conveniencia, para aplicar el plazo de art. 2º, inc. e) de la ley 16.986 para el ejercicio del derecho de amparo, habida cuenta la especialidad de este régimen legal para la materia.
Por lo demás, este criterio resulta plenamente compatible con los postulados de la Carta Magna, e importa, como también ocurre con los demás derechos y garantías, la relatividad del derecho al ejercicio de esta acción.
En síntesis, el derecho constitucional de accionar por vía de amparo, en tanto derecho, no es absoluto, y por su contenido, debe ser ejercido dentro de un espacio de tiempo predeterminado.
Siendo ello así, los quince días hábiles judiciales previsto en la ley 16.986 (con el agregado de las dos primeras horas del días dieciséis, conforme el art. 124, tercer párrafo del CPCC y art. 17 de la ley de amparo) desde que el acto fue ejecutado o debió producirse no aparecen como irrazonables si se atiende a la importancia de los derechos supuestamente en peligro de frustración, la inexistencia de otra vía judicial idónea para su protección y la especialidad del régimen que previó este plazo.
Los doctores Mariani de Vidal, Farrell, Amadeo, Bulygin y Vocos Conesa adhieren a los fundamentos del Dr. de las Carreras.
El doctor Pérez Delgado, por la minoría, funda su posición de la siguiente manera:
1. En la votación del 26-11-98 a la primera de las cuestiones sometidas al tratamiento de este Plenario, sostuve que el art. 2º, inc. e) de la ley 16.986, en tanto excluye el amparo cuando han transcurrido quince días desde que el acto que se impugna fue ejecutado, no mantiene su vigencia luego de sancionada la reforma constitucional de 1994. Esta opinión la sostuve en la causa Guezamburu c. I. O. S. (sala I, del 12-10-95, publicada en JA, 1996-III-36 y en LL, 1996-C-507), por lo que reproduciré los fundamentos allí expuestos, sin perjuicio de agregar otros, en lo pertinente.
2. Como dije en aquella oportunidad, en la ley reguladora del amparo 16.986 coexisten dispositivos que disciplinan los presupuestos de su admisión (arts. 1º y 2º) y la legitimanción (art. 5º), con otros que se limitan a regular aspectos sólo de procedimiento, tales como los relativos a la competencia (art. 4º), a los requisitos del escrito de iniciación (art. 6º), a la prueba (art. 7º), a los plazos de los diferentes actos procesales (arts. 8º, 9º, 15), entre otros.
Sobre la base de esa distinción, es razonable que, aun después de la reforma constitucional, los Tribunales echemos manos a la ley 16.986, para regular el trámite procesal después de iniciado el amparo. De esta manera, encontramos un marco razonable que encamina el procedimiento y las partes cuenten con un ordenamiento que les permite conocer de antemano cuáles son los pasos que deben seguir en el curso del proceso. Pero, por el contrario, el plazo de caducidad que regula el art. 2º, inc. e) de la ley, excede la materia puramente procesal y forma parte, en cambio, del ámbito propio de los presupuestos de admisión del amparo.
Así interpretada dicha exigencia legal, cabe recordar que el amparo, a semejanza del hábeas corpus, procura asimismo una protección expeditiva y rápida que emana directamente de la Constitución, tal como lo ha declarado la Corte Suprema en los conocidos casos Siri y Kot ( ver Fallos: 239:459 y 241:291).
Este sustento es más claro aún a partir de la reforma constitucional de 1994, pues el art. 43, en sus dos primeros párrafos, consagra expresamente la acción de amparo y establece cuáles son los presupuestos de su admisión y procedencia y quiénes se hallan legitimados para deducirla.
Consecuentemente, se debe interpretar que el texto constitucional, en tanto prevé las condiciones que se deben reunir para acceder a la vía del amparo, se basta a sí mismo, es por lo tanto operativo, y no tolera el agregado de otros requisitos que tenían como presupuesto un diferente régimen constitucional.
3. El caso que estamos examinando no es análogo al que se presenta cuando se trata de determinar en qué medida una ley posterior deroga implícitamente a una anterior, pues aquí nos hallamos en presencia de un nuevo régimen constitucional, que agota la cuestión en los aspectos esenciales de esta tutela jurisdiccional de los derechos y garantías.
Por lo tanto, un texto legal que ha reglamentado el amparo sobre la base de un distinto soporte constitucional, no se puede considerar vigente frente a un nuevo texto de la Constitución que lo ha regulado de modo autosuficiente.
En este sentido, no es del caso considerar la posibilidad de que el legislador prevea reglamentariamente un plazo de caducidad similar al que estableció la ley 16.986. Este no es el tema aquí debatido y, por lo tanto, no emitiré opinión al respecto.
4. Por otra parte, no se me oculta que la inexistencia de un plazo de caducidad podría conducir a la creencia de que esta vía sería susceptible de ser puesta en marcha mucho tiempo después de producido el acto lesivo. Entiendo que no es así.
Si, por hipótesis, transcurriera un lapso extenso entre el acto y omisión lesivas y la demanda, el juez podría desestimar la vía intentada sobre la base de haber desaparecido las razones que justifican la apertura del amparo y que el mismo art. 43 de la Constitución prevé como inherentes y connaturales a él. Pues resulta obvio que si este remedio está previsto como una acción expeditiva y rápida y frente a una lesión actual o inminente, no se lo puede utilizar discrecionalmente luego de transcurrido un largo lapso de inacción no justificada del peticionario.
En este aspecto, tal como lo dijo la Corte Suprema en el caso Kot como criterio general, los jueces deben extremar la ponderación y la prudencia - lo mismo que en muchas otras cuestiones propias de su alto ministerio a fin de no decidir, por el sumarísimo procedimiento de esta garantía constitucional, cuestiones susceptibles de mayor debate y que corresponda resolver de acuerdo con los procedimientos ordinarios. Pero, guardadas la ponderación y la prudencia debidas, ningún obstáculo de hecho o de derecho debe retardar al amparo constitucional (Fallos: 241:302).
5. Por cierto tengo conocimiento de numerosos fallos y doctrina que no están de acuerdo con mi postura, pero existen también trabajos de prestigiosos comentaristas y escasos precedentes jurisprudenciales que se encuentran en la misma línea de pensamiento.
En algunos se coincide en señalar el carácter operativo del nuevo art. 43 (ver Alberto A. Spota, Análisis de la acción de amparo en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional, ED, 163-767; Humberto Quiroga Lavié, en un comentario al fallo buru, La violación por tracto sucesivo de los derechos constitucionales y la operatividad del artículo 43 de la Constitución Nacional, LL, 1996-C-507; Lino E. Palacio, La pretensión de amparo en la Reforma Constitucional de 1994, LL, 1995-D-1237), aunque de todos ellos rescato la decisión de la Cámara Federal de Paraná, del 16-11-94, en la que se sostuvo que la facutad que reconoce la Constitución no puede limitarse por una norma inferior. Resulta claro que esto es así porque la ley 16.986 es anterior a la nueva Constitución, pero es a todas luces evidente que debe prevalecer el precepto constitucional (superior en jerarquía y posterior en el tiempo) en JA, 1994-IV-673, con nota en igual sentido de Augusto M. Morello.
En lo que se refiere específicamente al plazo del art. 2º, inc. e) de la ley de amparo, también destaco la opinión del Dr. Adolfo Rivas vertida en Pautas para el nuevo amparo constitucional, ED, 163-702, caps. XV y XVI, así como también los fallos en las causas Pérez Alsina, Juan A. c. PEN del Juzg. Fed. Nº1 de Salta, del 25-10-94, publicado en ED, 161-533, y Monner Sans, Ricardo c. PEN, del Juzg. Cont. Adm. Fed. Nº1, del 30-10-97, publicado en LL,1998-D-217. Merece ser destacado lo sostenido en el primero de los precedentes mencionados, respecto a que si en la ley 16.986 -bajo cuya vigencia el amparo no tenía aun rango constitucional el plazo para interponerlo, resultaba cuestionable, con mucho mayor razón, en el presente en que la acción de marras alcanzó dicha jerarquía, menos aún puede ser limitada en este aspecto. Máxime si se tiene en cuenta que la acción de amparo en el derecho público argentino fue una cración pretoriana... en pos de salvaguardar íntegramente los derechos y garantías consagrados por la Constitución, lo que dio lugar que a posteriori se sancionara la ley 16.986.
6. En mérito a lo expuesto, dejo así manifestados los fundamentos de la negativa que diera a la primera de las cuestiones sometidas al tratamiento de este Plenario.
En virtud de la votación efectuada a fs. 256 y los fundamentos de la mayoría, se establece, con relación a la primera cuestión, la siguiente doctrinal legal: luego de sancionada la reforma constitucional de 1994, mantiene su vigencia el art. 2º, inc. e) de la ley 16.986.
Respecto de la segunda cuestión, o sea, 2) a). Si se produce la caducidad prevista en el art. 2º, inc. e) de la ley 16.986, cuando los efectos de la conducta lesiva se prolonguen en el tiempo careciendo de la aptitud de renovarse periódicamente, y, 2) b). Si se produce la caducidad prevista en el art. 2º, inc. e) de la ley 16.986, cuando los efectos de la conducta lesiva se prolonguen en el tiempo teniendo la aptitud de renovarse periódicamente, los doctores Mariani de Vidal, Farrell, Pérez Delgado, Vocos Conesa, Bulygin y Amadeo consideraron que en atención la forma en que se votó el primer punto, la cuestión a tratar devino abstracta. El Dr. de las Carreras, se pronunció por la afirmativa.
El doctor de las Carreras dijo:
1. Presentación del problema:
1. a) Naturaleza y alcance del plazo del art. 2º, inc. e) de la ley 19.549
La trascendencia jurídica del tema de la segunda cuestión propuesta (con dos supuestos) en este plenario viene impuesta porque el plazo del art. 2º, inc. e), es perentorio (art. 155 del CPCC y 17 de la ley 16.986, LL, 129-972, 16.296-S), es fatal, es de caducidad (LL, 129-972, 16.296-S), y pudo haberse agotado con anterioridad a la promoción de la acción.
Verificada esta contingencia, y atento la subsistencia de los preceptos de la ley 16.986 que no fueran incompatibles con el derecho a la protección por vía de amparo, cabría desestimarla in limine por aplicación del art. 3º de este cuerpo legal (cfr. Cámara Cont. Adm. Fed., sala II, causa 6524/95 del 20/4/1995).
1. b) La conducta lesiva y sus efectos
La acción de amparo supone que las conductas lesivas se verifiquen por acción o bien por omisión ilegal o arbitraria (art. 43, CN y art. 1º, ley 16.986).
La primera se produce mediante actos jurídicos concretos, y la segunda por la ausencia de una conducta determinada cuando se tenía la obligación legal de obrar.
Los efectos dañosos de los actos administrativos, de conformidad con su contenido, pueden continuarse en el tiempo, como ocurre, por ejemplo, con la cesantía de un empleado público. El efecto nocivo está dado por su exclusión del plantel de la Administración. El sujeto queda sin trabajo (efecto lesivo continuado).
Como hipótesis, también existe la posibilidad de que los efectos se presenten con la virtualidad de renovarse periódicamente. Esta posibilidad existe cuando la prestación debida se encuentra dividida por períodos, y se verifica si no se paga el sueldo de un empleado público, o el haber previsonal a un jubilado, o se suprime la prestación debida por una Obra Social. El efecto pernicioso se renueva en cada período durante el cual no se realiza la prestación conforme la obligación legal, quedando el ciudadano sin el sustento mismo o sin cobertura médica durante ese lapso (efecto lesivo renovable periódicamente).
1. c) ¿Desde cuándo producen sus efectos los actos administrativos?
El principio básico es que los actos administrativos regulares (presuntamente legítimos: art. 12, ley 19.549) de alcance individual o general -salvo supuestos admitidos de retroactividad (art. 13 del mismo cuerpo legal)- son eficaces a partir de la toma de conocimiento por el administrado.
Esta contingencia es eminentemente fáctica, puesto que puede ocurrir mediante la comunicación, la notificación (particular o general, de acuerdo a la índole del acto) o, en su caso, el momento en que se ejecuta el acto.
Si en cambio no hay acto, pero sí existe la legítima pretensión de obtener una conducta positiva de la autoridad que debe ser satisfecho en determinado momento y no se tradujo en los hechos, se produce la denominada omisión lesiva (ilegal o arbitraria), y el daño queda concretado desde la oportunidad en que el acto debió ejecutarse o producirse (arg. art. 2º, inc.e] in fine), tiempo en el que también, en principio, se debe reputar conocido.
2. Respuesta afirmativa a la cuestión 2. a)
Para el caso de los efectos del acto administrativo de alcance general o particular que, por su objeto, no son renovables por períodos, no existe óbice legal para la aplicación del plazo de caducidad a partir de su conocimiento cierto (por su publicación, notificación o aplicación individual) o presuntivo (se ha tomado conocimiento de la omisión ilegal a partir de que la conducta era exigible o esperable y no se produjo) por el interesado de acuerdo a las circunstancias del caso.
Ello es así, habida cuenta que a partir de ese momento la acción o la omisión lesiva es o debió ser advertida por el interesado y, por lo tanto, se encuentra en condiciones de promover la vía de impugnación del amparo.
3. Respuesta afirmativa a la cuestión 2. b)
En los casos en los cuales el efecto de la conducta lesiva tiene la aptitud de renovarse periódicamente se admite que aquella se verifique, también, tanto por acción como por omisión.
Por ello, si se ha producido una comunicación fehaciente de la voluntad de la Administración respecto de una prestación periódica, también se produce la caducidad del art. 2º, inc. e) de la ley 16.986, puesto que el administrado tiene conocimiento completo y acabado de la situación, del contenido de la voluntad estatal, y de lo que irremediablemente sucederá en el futuro cuando debieran cumplirse las sucesivas prestaciones o conductas exigibles (cfr. mi disidencia en la sala I a partir del precedente Guezamburu, causa 30.317/95 del 12 de octubre de 1995 -en especial consid. 4º, primer y segundo párrafos, donde se indica que la accionante tuvo conocimiento fehaciente de la exclusión de la asistencia médica dos meses antes de accionar; Spagnoletti de igual fecha, y Olive, fallo del 5/6/1995, se remiten a ese voto minoritario).
Sin embargo aquí importa destacar un matiz diferenciador que admite la excepción a la regla general recién señalada, tornándose inaplicable el plazo de caducidad cuando se consolida un verdadero estado de incertidumbre, que se reitera periódicamente como tantas veces se concreta el daño.
Esta situación se verifica cuando no se ha dado a conocer la voluntad estatal, careciendo el administrado de suficientes elementos de valoración para establecer el alcance de la conducta omisiva, la cual se va reiterando en el tiempo en forma periódica, constante y sucesiva, para cada prestación debida.
Verificado este cúmulo de circunstancias es posible ejercer la acción de amparo en todo momento mientras subsista la afectación.
En particular, entiendo perfectamente legítimo sostener que la impugnación de la conducta lesiva incluya la totalidad de los períodos desde su inicio, puesto que, de otro modo, podría ocurrir que la sentencia de condena no tuviera pleno efecto sobre la totalidad de la situación, aun cuando se declare judicialmente que la omisión resultó ilegal o arbitraria.
A título de ejemplo, esto ocurre cuando la Administración no actúa -debiendo hacerlo en el supuesto del art. 41, segundo y cuarto párrafos de la Constitución Nacional, o bien, como dije, cuando se suprimen o reducen sustancialmente prestaciones debidas por ley (sueldos, haberes previsionales, servicios médicos asistenciales, etc.).
A mérito de los fundamentos expresados en cada caso el Tribunal, por mayoría de votos, establece la siguiente doctrina legal luego de sancionada la reforma constitucional de 1994, mantiene su vigencia el art. 2º, inc. e) de la ley 16.986. Regístrese, notifíquese y devuélvase las actuaciones a la sala de origen. - Eduardo Vocos Conesa.- Francisco de las Carreras.- Jorge G. Perez Delgado.- Eugenio Bulygin.- Octavio D. Amadeo.- Martín Diego Farrell.- Marina Mariani de Vidal (Sec.: Nicolás H. Azzaro).
