Carrefour Argentina S.A. c/ A.N.M.A.T.
Sumarios:
El INAL actuó dentro de los límites de su competencia, en el procedimiento que culminó en el Acta de Infracción N° 1645. En efecto, si se consideran las facultades y obligaciones que el art. 19 del Decreto N° 2 194/94 pone en cabeza de aquél, puede observarse que tanto el inc. a) cuanto el inc. b) limitan expresamente su competencia, al disponer que ella no alcanza a los productos “indicados en el anexo 1”, mientras que el inc. c) -que trata de la fiscalización de los alimentos en bocas de expendio- no prevé tal excepción. Por otro lado, si se comparan estas normas con las que se refieren al SENASA, se observa que, el inc. a) del art. 14, lo autoriza genéricamente a fiscalizar “establecimientos, “depósitos” y transportes “hasta de momento de su salida de los establecimientos y depósitos” y el inc. b) limita expresamente su competencia a aquellos “no acondicionados para su venta directa al público”.
Suprema Corte:
-I-
A fs. 79/85, Carrefour Argentina Sociedad Anónima interpuso el recurso de apelación previsto por el art. 12 de la ley 18.284 (que aprobó el Código Alimentario Argentino), contra la Disposición N° 1645/96, de la Administración Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica (en adelante A.N.M.A.T.), mediante la cual, con fundamento en el art. 9 de la ley 18.284, se le impuso la pena de cuatro mil pesos de multa, por haber transgredido los artículos 6 bis; 223 inc. 4 del Código Alimentario Argentino (C.A.A. de aquí en más) y el ítem 23.3 del Capítulo XXIII del Reglamento de Inspección de Productos, Subproductos y Derivados de Origen Animal, aplicada en el sumario que la Autoridad Sanitaria instruyó por expediente N° 1 — 0047 —2110 - 003098 —95— 5, con motivo de una inspección llevada a cabo en la sucursal Quilmes, el 21 de abril de 1995, en la que se habría detecta do la existencia de pan blanco para sandwiches con hongos, pan inglés para sandwiches marca “Bragado” y pan negro para sandwiches marca “El Cortado” sin fecha de elaboración o vencimiento, sandwiches manufacturados por Carrefour sin fecha de elaboración y pescado con inadecuada temperatura de refrigeración.
Fundó la apelación en las siguientes circunstancias: a) la resolución impugnada es nula por carecer de elementos esenciales del acto administrativo, como son el objeto y la motivación; b) el pan con presencia de hongos se hallaba en el sector de productos para devolución y no para venta; c) los sandwiches ya preparados para su consumo, tenían la fecha de elaboración en la misma etiqueta que el precio, pero fueron extraídas por la inspección; d) con relación a la ausencia de fecha de elaboración o vencimiento en los paquetes de pan blanco y negro utilizados para la preparación de sandwiches, sostuvo que al haber sido ya identificadas y sancionadas por este hecho las firmas proveedoras, no correspondía que se sancionase también al expendedor.
En cuanto a la existencia de pescado a inadecuada temperatura para su refrigeración manifestó, en primer lugar, que la ÁNMAT es incompetente en razón de la materia, toda vez que el Decreto N° 2194/94 pone en cabeza del Servicio Nacional de Sanidad Animal (de ahora en más SENASA) la fiscalización de los alimentos de origen animal considerados en su Anexo 1 (entre ellos el pescado) y, al señalar las funciones de la ANMAT, le quita específicamente injerencia sobre aquellos productos. En segundo lugar, dijo que la Disposición apelada pretende amparar la aplicación de una sanción en una norma que no existe, ya que se imputa a Carrefour la presunta infracción al ítem 23.3. del “Reglamento de Inspección de Productos, Subproductos y Derivados de Origen Animal”, en alusión a la temperatura a la cual debía conservarse el pescado, pero ese ítem se refiere en realidad a las características de emplazamiento de los establecimientos procesadores de productos pesqueros, lo que nada tiene que ver con el hecho que se pretende sancionar. En tercer lugar, los pescados examinados se encontraban en perfecto estado de conservación, totalmente aptos para el consumo y a bajas temperaturas -3,2 °C-, ya que no se trataba de alimentos que debían expenderse bajo condiciones de congelación, no habiéndose demostrado que las temperaturas obtenidas fueran perjudiciales para el consumo humano’o contrarias a las disposiciones del C.A.A.
-II-
A fs. 111/11 l2vta., la titular del Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N° 11, revocó parcialmente la resolución impugnada y redujo el monto de la multa a la mitad.
Para así decidir, el a quo consideró, con relación a la expedición de sandwiches sin fecha de elaboración, que los descargos de la actora -fundados en que esa fecha se encontraba consignada en las etiquetas junto al precio del producto y que fueron extraídas en la inspección- son insuficientes para eximirla de la correspondiente sanción, refiriendo que si bien en los artículos agregados a fs. 3 de estas actuaciones obra la leyenda “consumir preferentemente dentro de las 48 hs.”, ambos carecen de fecha.
En segundo lugar, respecto de la existencia de pescado “para la venta que carecía de hielo suficiente para mantener la temperatura por debajo de 0°”, sostuvo que conforme lo dispuesto en los arts. 18, 19 (incs. a,’ b y c) y 25 del Decreto N° 2 194/94, el Instituto Nacional de Alimentos debe ejecutar la política del Gobierno nacional en materia de sanidad y calidad de los productos que estén bajo su exclusiva competencia y coordinar con las autoridades provinciales y municipales la fiscalización de los alimentos en bocas de expendio, pero, señaló, los productos descriptos en el Anexo 1 del citado Decreto, entre los que se encuentran el pescado y los productos de la pesca, son ajenos a aquélla; razón por la cual, manifestó, corresponde dejar sin efecto la sanción aplicada a Carrefour Argentina con fundamento en la transgresión del ítem 23.3 deI “Reglamento de Inspección de Productos, Subproductos y Derivados de Origen Animal”.
-III-
Disconforme, la ANMAT interpuso el recurso extraordinario de fs. 115/121, fundado en la existencia de cuestión federal y de arbitrariedad.
Sostuvo que, si como ha dicho la Corte, la primera exégesis de la ley es su letra cuando ésta no exige esfuerzo de interpretación y que, si el art. 19 del Decreto N° 2 194/94, faculta al Instituto Nacional de Alimentos (de ahora en adelante INAL) a fiscalizar bocas de expendio en coordinación con autoridades provinciales o municipales, este Instituto no hizo más que cumplir estrictamente “la letra de una norma sanitaria”.
Refirió que los lugares de expedición, comercialización o venta de alimentos -o sea cuando el producto se encuentra expuesto.. público- no entran en la competencia del SENASA, ya que éste debe fiscalizar la elaboración, industrialización, procesamiento y almacenamiento de alimentos de origen animal, en establecimientos y depósitos, así como en medios de transporte hasta su salida de esos establecimientos o depósitos (art. 14 inc. a del Decreto N° 2194/94).
Manifestó, además, que el INAL debe adoptar las medidas adecuadas y oportunas para defender la salud de la población ante la detección de cualquier factor de riesgo relacionado con la sanidad y calidad de los alimentos y recibir y formular denuncias ante incumplimientos de las disposiciones del C.A.A., así como aplicar las correspondientes sanciones (art. 19 incs. i y k, respectivamente, del Decreto N° 2 194/94).
Dijo, finalmente, que la propia ley 18.284 y su decreto reglamentario, establecen que la Autoridad Sanitaria Nacional podrá concurrir a hacer cumplir sus normas a cualquier parte del país y que, conforme el Decreto N° 1490/92, reviste ese carácter.
-IV-
El a quo concedió el recurso en lo concerniente a la interpretación de normas y principios de naturaleza federal, y lo denegó por la pretendida arbitrariedad del pronunciamiento. Al no haberse articulado la correspondiente queja sobre este último tema, los agravios quedan limitados a la cuestión federal.
A mi modo de ver, el recurso extraordinario es formalmente admisible, desde que se ha puesto en tela de juicio la inteligencia de normas de naturaleza federal (Dec. N° 2 194/94) y la decisión ha sido contraria a las pretensiones que el recurrente funda ellas (art. 14, inc. c, de la ley 48).
-V-
Así planteada la cuestión, el thema decidendum consiste en de terminar si -tal como lo sostiene la actora y fue recogido en la sentencia del a quo- el Decreto N° 2194/94 asigna al SENASA la competencia para fiscalizar alimentos de origen animal, en bocas de expendio, o si, por el contrario, esa competencia fue atribuida al ANMAT.
El Decreto N° 2194/94 establece el Sistema Nacional de Control de Alimentos, con el objetivo de asegurar el fiel cumplimiento del C.A.A.. A tal fin, prevé la actuación de algunos organismos, entre los que atañe citar -por resultar de interés para el presente caso- el Servicio Nacional de Sanidad Animal -actualmente denominado Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria por la unificación de distintas dependencias dispuesta por los Dec. N° 660/96 y 1585/96-y el Instituto Nacional de Alimentos.
El art. 13 del Decreto citado en primer término, dispone que el SENASA es el encargado de: a) ejecutar la política que el Gobierno dicte en materia d salud animal; b) asegurar el cumplimiento del C.A.A. y c) asegurar el cumplimiento de la ley 22.375-“Régimen de habilitación y funcionamiento de establecimientos donde se faenen animales y se elaboren o depositen productos de origen animal”-, en relación con aquellos productos que estén bajo su exclusiva competen enumerados en el anexo 1 de esa norma.
A su vez, el art. 14 fija sus facultades y obligaciones, entre ellas, las de fiscalizar la importación de toda clase de ganados, carnes, pescados y aves, sus productos;’ subproductos no acondicionados para su venta directa al público; establecer la suspensión de importaciones de alimentos de origen animal cuando comporten un riesgo para la población; otorgar certificados sanitarios y zootécnicos para la exportación de productos de origen animal; prestar asistencia técnica a otros organismos del Sistema; celebrar convenios con organismos o entidades públicos o privados, nacionales o extranjeros; fiscalizar los productos veterinarios -nacionales o importados- destinados al diagnóstico, prevención y tratamiento de enfermedades de animales; formular y recibir denuncias sobre infracciones al C.A.A. y aplicar las consiguientes sanciones; registrar productos;’ establecimientos, ejerciendo la fiscalización higiénico sanitaria en la elaboración, industrialización, procesamiento;’ almacenamiento en establecimientos o depósitos de los productos, subproductos y derivados de origen animal detallados en el anexo 1 y, asimismo registrar y fiscalizar los medios de transporte hasta el momento de su salida de los establecimientos y depósitos. (énfasis agregado).
Por otra parte, el art. 18 establece que la ANMAT -a través del INAL- será la encargada de ejecutar la política que dicte el Gobierno nacional en materia de sanidad y calidad de aquellos productos que estén bajo su exclusiva competencia y de asegurar el cumplimiento del C.A.A. y, a tal fin, debe: a) velar por la salud de la población, fiscalizando aquellos productos que estén bajo su exclusiva competencia, materias primas, materiales en contacto con ellos, envases, rotulados, aditivos e ingredientes, excepto los indicados en el anexo 1; b) coordinar con las autoridades provinciales o municipales, la fiscalización de los establecimientos que elaboran, fraccionan, almacenan, distribuyen, transportan y comercializan alimentos para consumo humano, excepto los indicados en el anexo 1 c) coordinar la fiscalización de los alimentos en bocas de expendio, con las autoridades sanitarias provincia les y municipales (art. 19). (énfasis agregado).
-VI-
Sobre estas bases, contrariamente a lo sostenido por el a quo y por la demandante, a mi modo de ver el INAL actuó dentro de los límites de su competencia, en el procedimiento que culminó en el Acta de Infracción N° 1645.
En efecto, si se consideran las facultades y obligaciones que el art. 19 del Decreto N° 2 194/94 pone en cabeza de aquél, puede observarse que tanto el inc. a) cuanto el inc. b) limitan expresamente su competencia, al disponer que ella no alcanza a los productos “indicados en el anexo 1”, mientras que el inc. c) -que trata de la fiscalización de los alimentos en bocas de expendio- no prevé tal excepción.,
Si se comparan estas normas con las que se refieren al SENASA, se observa que, el inc. a) del art. 14, lo autoriza genéricamente a fiscalizar “establecimientos, “depósitos” y transportes “hasta de momento de su salida de los establecimientos y depósitos” y el inc. b) limita expresamente su competencia a aquellos “no acondicionados para su venta directa al público”.
-VII-
En tales condiciones, es posible colegir que el Legislador previó que el SENASA fuese competente en el control de establecimientos donde se elabore, industrialice, procese o almacene productos de origen animal, así como en el control de alimentos de este origen, en tanto no se bailen expuestos para su venta o, en caso de tratarse de elementos importados, cuando no estén acondicionados para su venta directa al público. Mientras que atribuyó al INAL el control de los restantes establecimientos -entiéndase aquéllos cuyos productos no sean de origen animal-, así como sobre los alimentos expuestos en las bocas de expendio o, en caso de tratarse de productos importados, cuando estén acondicionados para su venta directa al público -en estas dos últimas circunstancias aun siendo alimentos de origen animal-.
Esta es la interpretación que más se compadece con los fines de la ley -cual es la protección de la salud de los consumidores- y la que mejor permite armonizar sus disposiciones, evitando consecuencias que pueden resultar nocivas para la población.
Tiene dicho la Corte que “es un principio de recta interpretación que los textos legales no deben ser considerados a los efectos de establecer su sentido y alcance aisladamente sino correlacionándolos con los que disciplinan la misma materia, como ‘un todo coherente y armónico como partes de una estructura sistemática considerada en su con junto, y teniendo en cuenta la finalidad perseguida por aquéllos.” (Fallos: 3 20:783).
-VIII-
A mayor abundamiento, disposiciones de otras normas que se refieren a las funciones del SENASA y de la ANMAT, confirman la inteligencia expuesta.
En efecto, el primero, como encargado de asegurar el cumplimiento de la ley 22.375 (conf. art. 13 deI Dec. N° 2194/94), debe controlar los establecimientos donde se faenen animales y se elaboren o depositen productos de origen animal.
Por su parte, en relación con la segunda, la ley 18284, al disponer que -en sus respectivas jurisdicciones- aplicarán el C.A.A. y su reglamentación las autoridades sanitarias nacionales, provinciales o de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, agrega: “Sin perjuicio de ello, la autoridad sanitaria nacional podrá concurrir para hacer cumplir dichas normas en cualquier parte del país.” (art. 20) y, a su vez, el Decreto N° 490/92 -de creación de la ANMAT- establece su competencia en todo lo referido al control y fiscalización sobre la sanidad y calidad de los alimentos acondicionados, incluyendo los in sumos específicos, aditivos, colorantes, edulcorantes e ingredientes utilizados en la alimentación humana, como también de los productos de uso doméstico y de los materiales en contacto con los alimentos (art. 3, inc. b).
Lo hasta aquí expuesto es suficiente, en mi opinión, para revocar la sentencia apelada, en cuanto fue materia de recurso extraordinario.
Sin embargo, cabe devolver las actuaciones al tribunal de procedencia, para que se pronuncie acerca de los planteos que no trató, expuestos por el demandante en su escrito de apelación, atento a que el a quo -por la forma en que resolvió- no examinó la legitimidad de la sanción que le fue impuesta a la actora por la presunta existencia de pescado a inadecuada temperatura de refrigeración.
-IX-
En atención a las razones que anteceden, opino que el recurso extraordinario deducido por la ANMAT es formalmente admisible, que corresponde i la sentencia apelada y devolver las actuaciones al tribunal de origen para que dicte un nuevo fallo.
Buenos Aires, 10 de Mayo del 2000.- NICOLÁS EDUARDO BECERRA.
Buenos Aires, 18 de Diciembre del 2001.-
Vistos los autos: “Carrefour Argentina S.A. c/ A.N.M.A.T. s/ proceso conocimientos.
Considerando:
Que esta Corte comparte y hace suyos los fundamentos y conclusiones del. dictamen del señor Procurador General de la Nación obrante a fs. 157/16O, a las cuales corresponde remitir en razón de brevedad.
Por ello, se declara admisible el recurso extraordinario y se revoca la sentencia de fe. 111/112 vta, con el alcance indicado en el dictamen aludido. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen para que por medio de quien corresponda se dicte un nuevo pronunciamiento de acuerdo con el presente. Notifíquese y remítase. JULIO S. NAZARENO.- EDUARDO MOLINE P´CONNOR.- CARLOS S. FAYT.- AUGUSTO CESAR BELLUSCIO.- ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI.- ANTONIO BOGGIANO.- GUILLERMO A. F. LOPEZ.- GUSTAVO A. BOSSERT.- ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ.
