Tribunal: Corte Sup.
Fecha: 02/12/2004
Partes: Colina, René R. y otros v. Estado Nacional
Publicado: JA 2005-I-163.
CONTRATOS ADMINISTRATIVOS (EN PARTICULAR) - Empleo público - Remuneración - Descuento del 13% - Restitución en bonos del Gobierno Nacional - Constitucionalidad
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.-
Considerando: I. A fs. 772/774, la C. Fed. Salta confirmó la sentencia de primera instancia que declaró abstracta la pretensión de los actores agentes de la Policía Federal Argentina consistente en que el Estado Nacional deje de descontarle sus salarios con fundamento en el decreto 896/2001 (1) y la ley 25453 (2), pero ordenó que se les restituya de manera inmediata y en efectivo las sumas retenidas (fs. 715/718).
Para así decidir, recordó que, con posterioridad a la promoción de la demanda, mediante el decreto 1819/2002 (3), se dispuso el cese de la mencionada reducción salarial a partir del 1/1/2003, así como la devolución de las sumas adeudadas con la entrega de títulos públicos. A su vez, el art. 12 ley 25725 (4), de Presupuesto para el Ejercicio 2003, autorizó al Poder Ejecutivo Nacional, dentro de los parámetros que fijó, a emitir títulos de la deuda pública para atender a la restitución dispuesta y, finalmente, el jefe de Gabinete de Ministros, por la decisión administrativa 8/2003, estableció la forma en que se concretaría el aludido reintegro.
A partir de ello, descartó que la acción se haya tornado abstracta en su totalidad tal como lo propiciaba el demandado y consideró acertada la decisión del juez de la anterior instancia de ordenar la devolución de las sumas descontadas en forma inmediata y en moneda de curso legal, por su carácter alimentario, en función de la cuantía de las remuneraciones de los actores y de las cargas familiares que acreditaron en la causa. Concluyó que, en tales condiciones, el amparo no aparecía vinculado a temas estrictamente patrimoniales, sino a derechos fundamentales básicos de los reclamantes, al mismo tiempo que puso de resalto que V.E., en el precedente "Tobar" (5) (Fallos 325:2059), había declarado la inconstitucionalidad de las normas que implementaron los descuentos que padecieron los empleados públicos.
Asimismo, señaló que esta solución se compadece con la adoptada por esta Cámara en otros casos donde también se analizó la situación de emergencia por la que atravesaba la República, pues no es congruente sostener que los ahorristas del sistema financiero no están obligados a recibir títulos públicos para percibir sus acreencias, pero sí lo están los empleados estatales que sufrieron una ilegítima reducción de sus haberes, de naturaleza alimentaria.
Finalmente, advirtió que los títulos previstos para la devolución de las sumas debidas tienen fecha de vencimiento en el 2008, circunstancia que obligaría a los actores a esperar un largo tiempo para cobrarlos en su integridad o a venderlos en el mercado soportando un descuento considerable.
II. Contra ese pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso el recurso extraordinario de fs. 776/797, que fue concedido y trae el asunto a conocimiento del tribunal (fs. 801).
Señala que la Cámara no tuvo en cuenta que la ley 25725, de aprobación del Presupuesto para el Ejercicio 2003, convalidó la decisión del Poder Ejecutivo nacional en cuanto al modo de restituir las sumas descontadas por aplicación de la ley 25453 y el decreto 896/2001.
Acerca de la orden de devolver en efectivo tales sumas, dice que presenta diversos niveles de arbitrariedad y de violación de las normas jurídicas, porque más allá de que no procede una condena pecuniaria en el marco de un amparo individual, vulnera lo dispuesto por el art. 68 ley 11672 (Complementaria Permanente del Presupuesto [6]), pues toda suma de dinero que el Estado Nacional debe oblar en virtud de sentencias condenatorias firmes, debe encontrarse presupuestado en el ejercicio fiscal de que se trate.
Defiende la constitucionalidad del decreto 1819/2002 y señala que el a quo, al no cuestionar sus fundamentos ni su legitimidad de origen, soslaya la doctrina de la Corte con relación a la validez constitucional del decreto 430/2000 (causa "Müller", sent. del 10/4/2003 [7]), que también dispuso una rebaja en los salarios de los empleados públicos. Añade que la única forma de devolver las sumas descontadas es como lo dispone el decreto 1819/2002 , por el estado de cesación de pagos en que se encontraba el Estado.
Finalmente, señal que aquel decreto fue dictado por el Poder Ejecutivo Nacional mediante el ejercicio legítimo de las facultades que le confiere el art. 99 inc. 3 de la Ley Fundamental, y desarrolla las razones que, en su concepto, avalan su validez.
III. El recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisible en cuanto declara la inconstitucionalidad de una norma de naturaleza federal (decreto 1819/2002) y la decisión del superior tribunal de la causa a la que cabe calificar como definitiva es contraria al derecho que el apelante funda en ellas (art. 14 inc. 3 ley 48 [8]).
IV. En cuanto al fondo del asunto, por discutirse el contenido y alcance de normas de derecho federal, el tribunal no se encuentra limitado por los argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (doct. de Fallos 308:647 [9], entre muchos otros).
En lo que aquí interesa, conviene recordar que el Poder Ejecutivo Nacional, mediante el decreto 1819/2002, del 2/9/2002, dispuso que, a partir del 1/1/2003, las retribuciones del personal del sector público nacional serán íntegramente abonadas sin la reducción ordenada por el decreto 896/2001 y la ley 25453, en moneda de curso legal, al mismo tiempo que estableció "que deberá restituirse mediante la entrega de títulos públicos, en la forma y con las modalidades que indique la Ley de Presupuesto para la Administración Nacional correspondiente al ejercicio fiscal 2003, la totalidad de las sumas que, como consecuencia de la reducción ordenada por el decreto 896 del 11/7/2001 y la ley 25453, fueron descontadas de las retribuciones del personal del sector público nacional y de los beneficios previsionales desde su vigencia y hasta el 31/12/2002. El monto resultante queda comprendido dentro de los conceptos del art. 2 inc. f ley 25152" (10) (art. 1 párr. 2º).
También dispuso que "el proyecto de Ley de Presupuesto correspondiente al ejercicio 2003, deberá contemplar las previsiones presupuestarias pertinentes a efectos de dar cumplimiento a lo establecido por el art. 1 decreto 896/2001" (art. 2) y previó que el jefe de Gabinete de Ministerios y el ministro de economía dicten las normas complementarias y aclaratorias del decreto, con relación a la retribución correspondiente al personal del sector público nacional (art. 3).
A su turno, el Congreso Nacional, al aprobar el presupuesto de gastos y recursos de la Administración nacional para el ejercicio 2003, autorizó al Poder Ejecutivo a emitir títulos de la deuda pública hasta la suma de $ 3.400.000.000, para atender la restitución al personal del sector público nacional y beneficiarios previsionales de la reducción del 13%, a que se refiere el art. 1 párr. 2º decreto 1819/2002 y aclaró que dicha restitución incluye los aportes y contribuciones a la seguridad social (art. 12 ley 25725). Asimismo, autorizó al Poder Ejecutivo para que defina las características de aquellos títulos, a efectos de que resulten atractivos en el mercado, dentro de las pautas que fijó, o para abonar dichas restituciones, total o parcialmente, en pesos y, en su caso, en cuotas.
Por último, facultó al jefe de Gabinete de Ministerios para que, en oportunidad de proceder a la distribución de los créditos de la ley, incorpore en las jurisdicciones y entidades correspondientes, las sumas necesarias para atender el pago en pesos y en títulos.
Dicho funcionario, por su parte, mediante la decisión administrativa 8/2003 (B.O. del 30/1/2003), dispuso que la restitución para el personal en actividad del sector público nacional se hará en "bonos del Gobierno Nacional en pesos 2% 2008" (art. 1 inc. d), con las características que se establecen en el art. 2.
En tales condiciones, corresponde abordar el examen de la constitucionalidad de este plexo normativo, que prevé la devolución de las sumas descontadas a los agentes públicos mediante la entrega de títulos de la deuda pública.
V.1) Como se resumió supra, la Cámara entendió que ello era irrazonable, porque no se compadece con la solución adoptada para otros casos de emergencia y porque los actores deberían esperar un largo tiempo para cobrarlos en su integridad o se verían obligados a venderlos en el mercado con un descuento considerable, mientras que el Estado Nacional sostiene que la única forma de devolver los fondos retenidos ante la situación de emergencia que vive el país es la que prevén las normas reseñadas.
2) Ante todo, debo decir que, en mi concepto, la resolución del a quo importó la implícita declaración de inconstitucionalidad de las normas dictadas por los órganos competentes para hacer frente a las deudas estatales última ratio del orden jurídico, como es bien sabido, adoptada sin suficientes argumentos y sin tener en cuenta el estado de emergencia declarado por la ley 25561 (11).
3) En efecto, aquél soslayó que el legislador avaló la decisión del Poder Ejecutivo sobre el modo de restituir las sumas descontadas a los agentes públicos y, al respecto, es oportuno recordar que la Constitución Nacional atribuye al Congreso las facultades de "arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación" y de aprobar el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la Administración Nacional (art. 75 incs. 7 y 8). De ahí que, a mi modo de ver, el decreto 1819/2002 no es pasible de reproches en cuanto a su legitimidad de origen.
4) No obstante, también es preciso advertir que, en cuanto a su contenido, el ejercicio de aquellas competencias constitucionales no se presenta como irrazonable o como una afectación esencial de los derechos involucrados sino, antes bien, como una medida tendiente a honrar las obligaciones contraídas con el personal del sector público nacional afectado en sus remuneraciones por la ley 25453 y el decreto 896/2001, adoptada en el marco del estado de emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, declarado por la ley 25561.
5) En tal sentido, considero oportuno traer a colación la doctrina del tribunal que, desde sus orígenes, indica que los derechos declarados por la Constitución Nacional no son absolutos y están sujetos, en tanto no se los altere sustancialmente, a las leyes que reglamentan su ejercicio (art. 28), así como aquella otra tan conocida que admite que tales restricciones pueden ser mayores en épocas de emergencia en aras de encauzar la crisis y de encontrar soluciones posibles a los hechos que la determinaron, en tanto la obligación de afrontar sus consecuencias justifica ampliar, dentro del marco constitucional, las facultades atribuidas al legislador, al punto de que la dilación en el pago de créditos y retroactividades pueda diferirse con la razonabilidad que surge de los temas en examen.
6) En este contexto, también cabe recordar que el derecho positivo argentino es particularmente explícito en lo que concierne a la legitimidad de la suspensión de los derechos personales como recurso propio del poder de policía, a fin de proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole, siempre, claro está, que no se altere la sustancia de tales derechos.
V.E. ha dicho que en estos casos el Gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere convenientes, siempre que tal legislación sea razonable y no desconozca las garantías o las restricciones que impone la Constitución, pues no debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos 171:79 [12]), toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos 238:76 [13]).
7) Sin embargo, también se encargó de destacar que la restricción que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales (conf. Fallos 243:467 [14]). En cuanto a la legislación de emergencia, ha señalado que para su justificación se requiere: 1) que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad legítima la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4) que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria (conf. Fallos 313:1513 [15] y sus citas, así como dictamen de esta Procuración General en la causa "Tobar" [Fallos 325:2059]).
8) En particular, sobre la constitucionalidad de los regímenes legales de consolidación que, al igual que las normas aquí cuestionadas también prevén el pago de las deudas públicas con la entrega de bonos o títulos, la Corte ha dicho que ello no priva a los particulares de los beneficios derivados de la sentencia, sino que reconoce las obligaciones del Estado, evidenciando su voluntad de cumplirlas, y añadió que con ese proceder no se despoja al acreedor del crédito declarado en el fallo, sino que sólo se suspende temporalmente la percepción íntegra de las sumas adeudadas (Fallos 318:1887 [16]; 320:2756, entre otros).
9) Incluso se ocupó de desestimar que la demora en la percepción de las acreencias signifique una violación constitucional y, en Fallos 321:1984, señaló que no es exacto sostener que se suspende por varios años el cobro de la deuda, pues se realizan periódicos pagos parciales y, en caso de ser necesario, existe la posibilidad de enajenar los bonos en el mercado. Por lo tanto, el lapso previsto por la norma sólo es el plazo máximo más allá del cual no podrá aplazarse el pago por parte del Estado (conf. consid. 9º), doctrina enteramente aplicable al sub lite, máxime cuando las condiciones de emisión de los títulos para el cobro de los créditos son más beneficiosas que las previstas para los regímenes de consolidación (vgr., cinco años y nueve meses de plazo contra dieciséis años en el caso de las leyes 23982 [17] y 25344 [18]).
10) Todavía más, en cuanto a la razonabilidad de las normas bajo examen, a mero título comparativo de las diversas condiciones entre este sistema especial de devolución y el previsto por la ley 25344, cabe advertir que el primero permite excluir del régimen general de consolidación a una parte de la deuda, cual es la comprendida entre la fecha de inicio de los descuentos y el 31/12/2001, que de otro modo quedaría incluida en este último en virtud de lo dispuesto por el art. 58 ley 25725. Sin embargo, debo aclarar que lo recién expuesto no significa que las deudas de ese período deban abonarse por el régimen de la ley 25344, sino que ello sirve para demostrar las mejores condiciones de restitución de las sumas descontadas de los salarios de los agentes públicos.
11) En síntesis, dado que en momentos de perturbación social y económica cuya declaración legislativa, reitero, se efectuó por medio de la ley 25561 y es por todos perceptible, el Estado puede ejercer su poder de policía en forma más enérgica que lo que sería admisible en períodos de sosiego y normalidad, por lo que llevo dicho, pienso que la forma de devolución de las sumas retenidas a los agentes públicos que prevén el decreto 1819/2002, convalidado por la ley 25725, y la decisión administrativa 8/2003, respeta los parámetros impuestos por V.E. para admitir la constitucionalidad de normas que difieren en el tiempo el pago de las acreencias estatales.
VI. Opino, por lo tanto, que el recurso extraordinario es formalmente admisible y que corresponde revocar la sentencia en cuanto fue materia de aquél.- Ricardo O. Bausset.
Buenos Aires, diciembre 2 de 2004.- Considerando: 1º) Que la C. Fed. Salta, al rechazar el recurso interpuesto por el Estado Nacional, confirmó la sentencia que declaró la inconstitucionalidad de la devolución del 13% de los salarios de los demandantes en los "bonos del Gobierno Nacional 2% 2008", dispuesta por el decreto 1819/2001 , cuya emisión fue autorizada por el art. 12 ley 25725 y por la decisión administrativa 8/2003. Contra esta decisión, el demandado interpuso el recurso extraordinario concedido a fs. 801/801 vta.
2º) Que, como fundamento, el tribunal de alzada sostuvo que las condiciones de emisión de los títulos en cuestión (pagaderos a partir del 31/12/2002, en diez cuotas semestrales actualizadas por el Coeficiente de Estabilización de Referencia -CER.-, más intereses a razón del 2% anual, con vencimiento el 30/9/2008) significaban restricciones irrazonables para la restitución de las sumas descontadas a los actores; a lo que añadió que si éstos los negociaran inmediatamente en el mercado, experimentarían un considerable descuento sobre su valor nominal.
3º) Que, en la medida en que dichos títulos efectivamente sean entregados o acreditados a los actores y sus condiciones de amortización se cumplan de acuerdo con lo previsto, no se advierte que las modalidades previstas para la cancelación de los bonos previstos en el art. 12 ley 24725 impliquen, por sí mismas, la desnaturalización o supresión de los derechos de propiedad de los demandantes (doct. de Fallos 301:793; 302:564 y 322:232 [19], entre muchos otros).
Por ello, y lo concordemente expresado en los caps. IV y V, parágs. 10º y 11º del dictamen del procurador general de la Nación, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto el pronunciamiento apelado. Costas por su orden. Notifíquese y remítanse.- Antonio Boggiano.- Juan C. Maqueda. Según su voto: Enrique S. Petracchi.- Augusto C. Belluscio.
VOTO DE LOS DRES. PETRACCHI Y BELLUSCIO.- Considerando: Que compartimos lo expresado en el voto que antecede y lo concordemente expuesto por el procurador general en los caps. IV y V, parágs. 8º, 9º, 10º y 11º de su dictamen.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto el pronunciamiento apelado. Costas por su orden. Notifíquese y remítase.
Para así decidir, recordó que, con posterioridad a la promoción de la demanda, mediante el decreto 1819/2002 (3), se dispuso el cese de la mencionada reducción salarial a partir del 1/1/2003, así como la devolución de las sumas adeudadas con la entrega de títulos públicos. A su vez, el art. 12 ley 25725 (4), de Presupuesto para el Ejercicio 2003, autorizó al Poder Ejecutivo Nacional, dentro de los parámetros que fijó, a emitir títulos de la deuda pública para atender a la restitución dispuesta y, finalmente, el jefe de Gabinete de Ministros, por la decisión administrativa 8/2003, estableció la forma en que se concretaría el aludido reintegro.
A partir de ello, descartó que la acción se haya tornado abstracta en su totalidad tal como lo propiciaba el demandado y consideró acertada la decisión del juez de la anterior instancia de ordenar la devolución de las sumas descontadas en forma inmediata y en moneda de curso legal, por su carácter alimentario, en función de la cuantía de las remuneraciones de los actores y de las cargas familiares que acreditaron en la causa. Concluyó que, en tales condiciones, el amparo no aparecía vinculado a temas estrictamente patrimoniales, sino a derechos fundamentales básicos de los reclamantes, al mismo tiempo que puso de resalto que V.E., en el precedente "Tobar" (5) (Fallos 325:2059), había declarado la inconstitucionalidad de las normas que implementaron los descuentos que padecieron los empleados públicos.
Asimismo, señaló que esta solución se compadece con la adoptada por esta Cámara en otros casos donde también se analizó la situación de emergencia por la que atravesaba la República, pues no es congruente sostener que los ahorristas del sistema financiero no están obligados a recibir títulos públicos para percibir sus acreencias, pero sí lo están los empleados estatales que sufrieron una ilegítima reducción de sus haberes, de naturaleza alimentaria.
Finalmente, advirtió que los títulos previstos para la devolución de las sumas debidas tienen fecha de vencimiento en el 2008, circunstancia que obligaría a los actores a esperar un largo tiempo para cobrarlos en su integridad o a venderlos en el mercado soportando un descuento considerable.
II. Contra ese pronunciamiento, el Estado Nacional interpuso el recurso extraordinario de fs. 776/797, que fue concedido y trae el asunto a conocimiento del tribunal (fs. 801).
Señala que la Cámara no tuvo en cuenta que la ley 25725, de aprobación del Presupuesto para el Ejercicio 2003, convalidó la decisión del Poder Ejecutivo nacional en cuanto al modo de restituir las sumas descontadas por aplicación de la ley 25453 y el decreto 896/2001.
Acerca de la orden de devolver en efectivo tales sumas, dice que presenta diversos niveles de arbitrariedad y de violación de las normas jurídicas, porque más allá de que no procede una condena pecuniaria en el marco de un amparo individual, vulnera lo dispuesto por el art. 68 ley 11672 (Complementaria Permanente del Presupuesto [6]), pues toda suma de dinero que el Estado Nacional debe oblar en virtud de sentencias condenatorias firmes, debe encontrarse presupuestado en el ejercicio fiscal de que se trate.
Defiende la constitucionalidad del decreto 1819/2002 y señala que el a quo, al no cuestionar sus fundamentos ni su legitimidad de origen, soslaya la doctrina de la Corte con relación a la validez constitucional del decreto 430/2000 (causa "Müller", sent. del 10/4/2003 [7]), que también dispuso una rebaja en los salarios de los empleados públicos. Añade que la única forma de devolver las sumas descontadas es como lo dispone el decreto 1819/2002 , por el estado de cesación de pagos en que se encontraba el Estado.
Finalmente, señal que aquel decreto fue dictado por el Poder Ejecutivo Nacional mediante el ejercicio legítimo de las facultades que le confiere el art. 99 inc. 3 de la Ley Fundamental, y desarrolla las razones que, en su concepto, avalan su validez.
III. El recurso extraordinario interpuesto es formalmente admisible en cuanto declara la inconstitucionalidad de una norma de naturaleza federal (decreto 1819/2002) y la decisión del superior tribunal de la causa a la que cabe calificar como definitiva es contraria al derecho que el apelante funda en ellas (art. 14 inc. 3 ley 48 [8]).
IV. En cuanto al fondo del asunto, por discutirse el contenido y alcance de normas de derecho federal, el tribunal no se encuentra limitado por los argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (doct. de Fallos 308:647 [9], entre muchos otros).
En lo que aquí interesa, conviene recordar que el Poder Ejecutivo Nacional, mediante el decreto 1819/2002, del 2/9/2002, dispuso que, a partir del 1/1/2003, las retribuciones del personal del sector público nacional serán íntegramente abonadas sin la reducción ordenada por el decreto 896/2001 y la ley 25453, en moneda de curso legal, al mismo tiempo que estableció "que deberá restituirse mediante la entrega de títulos públicos, en la forma y con las modalidades que indique la Ley de Presupuesto para la Administración Nacional correspondiente al ejercicio fiscal 2003, la totalidad de las sumas que, como consecuencia de la reducción ordenada por el decreto 896 del 11/7/2001 y la ley 25453, fueron descontadas de las retribuciones del personal del sector público nacional y de los beneficios previsionales desde su vigencia y hasta el 31/12/2002. El monto resultante queda comprendido dentro de los conceptos del art. 2 inc. f ley 25152" (10) (art. 1 párr. 2º).
También dispuso que "el proyecto de Ley de Presupuesto correspondiente al ejercicio 2003, deberá contemplar las previsiones presupuestarias pertinentes a efectos de dar cumplimiento a lo establecido por el art. 1 decreto 896/2001" (art. 2) y previó que el jefe de Gabinete de Ministerios y el ministro de economía dicten las normas complementarias y aclaratorias del decreto, con relación a la retribución correspondiente al personal del sector público nacional (art. 3).
A su turno, el Congreso Nacional, al aprobar el presupuesto de gastos y recursos de la Administración nacional para el ejercicio 2003, autorizó al Poder Ejecutivo a emitir títulos de la deuda pública hasta la suma de $ 3.400.000.000, para atender la restitución al personal del sector público nacional y beneficiarios previsionales de la reducción del 13%, a que se refiere el art. 1 párr. 2º decreto 1819/2002 y aclaró que dicha restitución incluye los aportes y contribuciones a la seguridad social (art. 12 ley 25725). Asimismo, autorizó al Poder Ejecutivo para que defina las características de aquellos títulos, a efectos de que resulten atractivos en el mercado, dentro de las pautas que fijó, o para abonar dichas restituciones, total o parcialmente, en pesos y, en su caso, en cuotas.
Por último, facultó al jefe de Gabinete de Ministerios para que, en oportunidad de proceder a la distribución de los créditos de la ley, incorpore en las jurisdicciones y entidades correspondientes, las sumas necesarias para atender el pago en pesos y en títulos.
Dicho funcionario, por su parte, mediante la decisión administrativa 8/2003 (B.O. del 30/1/2003), dispuso que la restitución para el personal en actividad del sector público nacional se hará en "bonos del Gobierno Nacional en pesos 2% 2008" (art. 1 inc. d), con las características que se establecen en el art. 2.
En tales condiciones, corresponde abordar el examen de la constitucionalidad de este plexo normativo, que prevé la devolución de las sumas descontadas a los agentes públicos mediante la entrega de títulos de la deuda pública.
V.1) Como se resumió supra, la Cámara entendió que ello era irrazonable, porque no se compadece con la solución adoptada para otros casos de emergencia y porque los actores deberían esperar un largo tiempo para cobrarlos en su integridad o se verían obligados a venderlos en el mercado con un descuento considerable, mientras que el Estado Nacional sostiene que la única forma de devolver los fondos retenidos ante la situación de emergencia que vive el país es la que prevén las normas reseñadas.
2) Ante todo, debo decir que, en mi concepto, la resolución del a quo importó la implícita declaración de inconstitucionalidad de las normas dictadas por los órganos competentes para hacer frente a las deudas estatales última ratio del orden jurídico, como es bien sabido, adoptada sin suficientes argumentos y sin tener en cuenta el estado de emergencia declarado por la ley 25561 (11).
3) En efecto, aquél soslayó que el legislador avaló la decisión del Poder Ejecutivo sobre el modo de restituir las sumas descontadas a los agentes públicos y, al respecto, es oportuno recordar que la Constitución Nacional atribuye al Congreso las facultades de "arreglar el pago de la deuda interior y exterior de la Nación" y de aprobar el presupuesto general de gastos y cálculo de recursos de la Administración Nacional (art. 75 incs. 7 y 8). De ahí que, a mi modo de ver, el decreto 1819/2002 no es pasible de reproches en cuanto a su legitimidad de origen.
4) No obstante, también es preciso advertir que, en cuanto a su contenido, el ejercicio de aquellas competencias constitucionales no se presenta como irrazonable o como una afectación esencial de los derechos involucrados sino, antes bien, como una medida tendiente a honrar las obligaciones contraídas con el personal del sector público nacional afectado en sus remuneraciones por la ley 25453 y el decreto 896/2001, adoptada en el marco del estado de emergencia pública en materia social, económica, administrativa, financiera y cambiaria, declarado por la ley 25561.
5) En tal sentido, considero oportuno traer a colación la doctrina del tribunal que, desde sus orígenes, indica que los derechos declarados por la Constitución Nacional no son absolutos y están sujetos, en tanto no se los altere sustancialmente, a las leyes que reglamentan su ejercicio (art. 28), así como aquella otra tan conocida que admite que tales restricciones pueden ser mayores en épocas de emergencia en aras de encauzar la crisis y de encontrar soluciones posibles a los hechos que la determinaron, en tanto la obligación de afrontar sus consecuencias justifica ampliar, dentro del marco constitucional, las facultades atribuidas al legislador, al punto de que la dilación en el pago de créditos y retroactividades pueda diferirse con la razonabilidad que surge de los temas en examen.
6) En este contexto, también cabe recordar que el derecho positivo argentino es particularmente explícito en lo que concierne a la legitimidad de la suspensión de los derechos personales como recurso propio del poder de policía, a fin de proteger el interés público en presencia de desastres o graves perturbaciones de carácter físico, económico o de otra índole, siempre, claro está, que no se altere la sustancia de tales derechos.
V.E. ha dicho que en estos casos el Gobierno está facultado para sancionar las leyes que considere convenientes, siempre que tal legislación sea razonable y no desconozca las garantías o las restricciones que impone la Constitución, pues no debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos 171:79 [12]), toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos 238:76 [13]).
7) Sin embargo, también se encargó de destacar que la restricción que impone el Estado al ejercicio normal de los derechos patrimoniales debe ser razonable, limitada en el tiempo, un remedio y no una mutación en la sustancia o esencia del derecho adquirido por sentencia o contrato, y está sometida al control de constitucionalidad, toda vez que la emergencia, a diferencia del estado de sitio, no suspende las garantías constitucionales (conf. Fallos 243:467 [14]). En cuanto a la legislación de emergencia, ha señalado que para su justificación se requiere: 1) que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad legítima la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias; 4) que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria (conf. Fallos 313:1513 [15] y sus citas, así como dictamen de esta Procuración General en la causa "Tobar" [Fallos 325:2059]).
8) En particular, sobre la constitucionalidad de los regímenes legales de consolidación que, al igual que las normas aquí cuestionadas también prevén el pago de las deudas públicas con la entrega de bonos o títulos, la Corte ha dicho que ello no priva a los particulares de los beneficios derivados de la sentencia, sino que reconoce las obligaciones del Estado, evidenciando su voluntad de cumplirlas, y añadió que con ese proceder no se despoja al acreedor del crédito declarado en el fallo, sino que sólo se suspende temporalmente la percepción íntegra de las sumas adeudadas (Fallos 318:1887 [16]; 320:2756, entre otros).
9) Incluso se ocupó de desestimar que la demora en la percepción de las acreencias signifique una violación constitucional y, en Fallos 321:1984, señaló que no es exacto sostener que se suspende por varios años el cobro de la deuda, pues se realizan periódicos pagos parciales y, en caso de ser necesario, existe la posibilidad de enajenar los bonos en el mercado. Por lo tanto, el lapso previsto por la norma sólo es el plazo máximo más allá del cual no podrá aplazarse el pago por parte del Estado (conf. consid. 9º), doctrina enteramente aplicable al sub lite, máxime cuando las condiciones de emisión de los títulos para el cobro de los créditos son más beneficiosas que las previstas para los regímenes de consolidación (vgr., cinco años y nueve meses de plazo contra dieciséis años en el caso de las leyes 23982 [17] y 25344 [18]).
10) Todavía más, en cuanto a la razonabilidad de las normas bajo examen, a mero título comparativo de las diversas condiciones entre este sistema especial de devolución y el previsto por la ley 25344, cabe advertir que el primero permite excluir del régimen general de consolidación a una parte de la deuda, cual es la comprendida entre la fecha de inicio de los descuentos y el 31/12/2001, que de otro modo quedaría incluida en este último en virtud de lo dispuesto por el art. 58 ley 25725. Sin embargo, debo aclarar que lo recién expuesto no significa que las deudas de ese período deban abonarse por el régimen de la ley 25344, sino que ello sirve para demostrar las mejores condiciones de restitución de las sumas descontadas de los salarios de los agentes públicos.
11) En síntesis, dado que en momentos de perturbación social y económica cuya declaración legislativa, reitero, se efectuó por medio de la ley 25561 y es por todos perceptible, el Estado puede ejercer su poder de policía en forma más enérgica que lo que sería admisible en períodos de sosiego y normalidad, por lo que llevo dicho, pienso que la forma de devolución de las sumas retenidas a los agentes públicos que prevén el decreto 1819/2002, convalidado por la ley 25725, y la decisión administrativa 8/2003, respeta los parámetros impuestos por V.E. para admitir la constitucionalidad de normas que difieren en el tiempo el pago de las acreencias estatales.
VI. Opino, por lo tanto, que el recurso extraordinario es formalmente admisible y que corresponde revocar la sentencia en cuanto fue materia de aquél.- Ricardo O. Bausset.
Buenos Aires, diciembre 2 de 2004.- Considerando: 1º) Que la C. Fed. Salta, al rechazar el recurso interpuesto por el Estado Nacional, confirmó la sentencia que declaró la inconstitucionalidad de la devolución del 13% de los salarios de los demandantes en los "bonos del Gobierno Nacional 2% 2008", dispuesta por el decreto 1819/2001 , cuya emisión fue autorizada por el art. 12 ley 25725 y por la decisión administrativa 8/2003. Contra esta decisión, el demandado interpuso el recurso extraordinario concedido a fs. 801/801 vta.
2º) Que, como fundamento, el tribunal de alzada sostuvo que las condiciones de emisión de los títulos en cuestión (pagaderos a partir del 31/12/2002, en diez cuotas semestrales actualizadas por el Coeficiente de Estabilización de Referencia -CER.-, más intereses a razón del 2% anual, con vencimiento el 30/9/2008) significaban restricciones irrazonables para la restitución de las sumas descontadas a los actores; a lo que añadió que si éstos los negociaran inmediatamente en el mercado, experimentarían un considerable descuento sobre su valor nominal.
3º) Que, en la medida en que dichos títulos efectivamente sean entregados o acreditados a los actores y sus condiciones de amortización se cumplan de acuerdo con lo previsto, no se advierte que las modalidades previstas para la cancelación de los bonos previstos en el art. 12 ley 24725 impliquen, por sí mismas, la desnaturalización o supresión de los derechos de propiedad de los demandantes (doct. de Fallos 301:793; 302:564 y 322:232 [19], entre muchos otros).
Por ello, y lo concordemente expresado en los caps. IV y V, parágs. 10º y 11º del dictamen del procurador general de la Nación, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto el pronunciamiento apelado. Costas por su orden. Notifíquese y remítanse.- Antonio Boggiano.- Juan C. Maqueda. Según su voto: Enrique S. Petracchi.- Augusto C. Belluscio.
VOTO DE LOS DRES. PETRACCHI Y BELLUSCIO.- Considerando: Que compartimos lo expresado en el voto que antecede y lo concordemente expuesto por el procurador general en los caps. IV y V, parágs. 8º, 9º, 10º y 11º de su dictamen.
Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto el pronunciamiento apelado. Costas por su orden. Notifíquese y remítase.
