Compañía Azucarera Concepción, S.A. c. Estado Nacional
Buenos Aires, 31 de marzo de 1999. - Vistos los autos: Compañía Azucarera Concepción, S.A. c. Estado Nacional s/proceso de conocimiento.
Considerando: 1º Que la actora promovió demanda de daños e intereses contra el Estado Nacional -Ministerio de Economía por incumplimiento de la obligación que le competía de ordenar a través de dicho Ministerio al Banco Central de la República Argentina, la negociación de las divisas provenientes de las exportaciones de azúcar promocionadas, al tipo de cambio del mercado financiero (fs. 8/8 vta.), de conformidad con la circular RC 471 del Banco Central. Adujo la actora que fue obligada indebidamente, como lo reconoció la resolución 89/81 del Ministerio de Economía, a vender sus divisas a tipos de cambio más bajos de los que en realidad correspondía (fs. 26). Atribuyó tal situación al incumplimiento culposo que endilga al Estado Nacional (arts. 510, 511 y 512, cód. civil). La demandante asignó a su reclamo de daños y perjuicios carácter contractual (o cuasicontractual -fs. 9 vta.-). Sostuvo que los daños derivan del no cumplimiento por una de las partes, el Gobierno Nacional, de los actos administrativos bilaterales a los que se había vinculado en virtud de las disposiciones vigentes (fs. 9 vta.). El resarcimiento que pretende la actora consiste en la reliquidación de las divisas originadas en exportaciones promocionadas de azúcares, que efectuó durante los años 1974, 1975 y hasta el 7 de abril de 1976, según el tipo de cambio que en su criterio correspondía aplicar, con el reajuste de las diferencias resultantes e intereses hasta el momento del pago.
2º Que la sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (fs. 885/889), al confirmar lo decidido en la anterior instancia (fs. 827/835), admitió la demanda. Para así decidir desestimó el planteo de prescripción efectuado por la demandada. En orden a ello, consideró que los agravios no lograban rebatir los argumentos del pronunciamiento del juez de primer grado que, con base en argumentos concordantes con la doctrina establecida por esta Corte en el precedente S.A. Metalmecánica c. Nación Argentina (Fallos: 296:672), llegó a la conclusión de que mediaba una situación de naturaleza cuando menos convencional (fs. 831) y que por ende era aplicable el plazo decenal previsto por el art. 4023 del cód. civil. Destacó además que ambas partes realizaron diversos actos que interfirieron el curso de aquélla. Al respecto, puntualizó que la resolución 89/91 importó un explícito reconocimiento del derecho de la actora, y que ésta, con posterioridad, en ocasión de efectuarse las liquidaciones ordenadas en esa resolución formuló diversas reservas por la no inclusión de las diferencias de cambio, su actualización e intereses (ver anexo 17) y efectuó un reclamo ante la Aduana (ver anexo 18) (fs. 887 vta.).
3º Que, por otra parte, negó que fuese aplicable el plazo de caducidad previsto en el art. 11 del decreto 9588/67 por la remisión efectuada por el art. 10 del decreto 3255/71 [ED, 40-1016]. Ponderó en este punto que si bien el decreto citado en último término instituyó un nuevo régimen de reembolsos, la pretensión de la actora en el sub examine se vincula con las sumas que se le adeudarían por diferencias en el tipo de cambio, de acuerdo con la circular 471/73. Juzgó que no corresponde, entonces, aplicar analógicamente un plazo de caducidad que no surge específicamente de la norma que otorgó el beneficio (fs. 887 vta.).
4º Que, en lo relativo al fondo del asunto, puntualizó que la demandada no cuestionó el derecho de la actora al cobro de las diferencias de cambio, sino que se limitó a impugnar la idoneidad de la prueba informativa tendiente a verificar el sustento fáctico de la pretensión, sin considerar que la autenticidad de las operaciones invocadas por la Compañía Azucarera Concepción fue acreditada, entre otros elementos, mediante el peritaje obrante a fs. 534/552 y por la resolución 89/81. Por último, entendió que las exportaciones realizadas a los Estados Unidos también se hallaban alcanzadas por el beneficio instituido por la circular RC 471/73 ya que ésta no establece distingo alguno entre las ventas al mercado libre internacional y las ventas a mercados regulados, como era el caso de ese país en aquel momento.
5º Que contra tal sentencia la demandada dedujo recurso ordinario de apelación (fs. 891/892), el que fue concedido a fs. 895, y es formalmente admisible, toda vez que se dirige contra una sentencia definitiva dictada en una causa en que la Nación es parte, y el monto disputado en último término, sin sus intereses ($ 15.837.865,02, según el cálculo efectuado por el apelante a fs. 890), supera el mínimo establecido por el art. 24, inc. 6º, ap. a) del decretoley 1285/58, modificado por la ley 21.708 [ED, 75-86], y la resolución 1360/91 [EDLA, 1991-1138] de esta Corte. A fs. 901/910 vta. obra el memorial de agravios, que fue contestado por la actora a fs. 913/922.
6º Que la recurrente se agravia por el rechazo de su planteo de prescripción. Sostiene que la pretensión esgrimida por la actora es de naturaleza extracontractual, por lo que resulta aplicable el plazo establecido por el art. 4037 del cód. civil. Alega en tal sentido que el caso difiere del decidido por la Corte en el precedente Metalmecánica, y afirma que al respecto expuso concretas razones ante la Cámara, refutando los argumentos de la sentencia de primera instancia, que no fueron consideradas por la alzada. También critica la conclusión a la que se llegó acerca del plazo de caducidad previsto por el decreto 9588/67, y lo decidido sobre el fondo del asunto.
7º Que con el objeto de facilitar la adecuada comprensión de las cuestiones debatidas en el pleito es conveniente efectuar una sucinta reseña del marco normativo del caso sub examine.
Mediante la ley 19.184 [ED, 40-1016] se facultó al Poder Ejecutivo a estructurar regímenes de reintegro de gravámenes con el fin de estimular las ventas al exterior de bienes y servicios (art. 1º); asimismo se permitió a aquél que autorizase a los ministerios de Industria, Comercio y Minería, y de Hacienda y Finanzas para que dispusieran por resolución conjunta la incorporación, eliminación o traslado de productos en las nóminas que establezca (art. 3º). Con ese sustento normativo, el Poder Ejecutivo dictó el decreto 3255/71, por el que enumeró en distintas listas las mercaderías cuyas exportaciones estarían beneficiadas con reintegros del 10 % (art. 1º) o con reembolsos del 5, 15, 22 o 30% del valor de los bienes vendidos al exterior. Por su parte, la resolución conjunta del Ministerio de Comercio 742/72 y de Hacienda y Finanzas 5/72, incluyó en dicho régimen a las exportaciones de azúcar cuyos embarques se iniciasen a partir de la fecha de esa resolución, fijando para ellas un reembolso del 15 % (art. 1º). Para gozar del mencionado beneficio, se estableció como condición que los exportadores presentaran ante la Dirección Nacional del Azúcar, con anterioridad al 31 de enero de 1973 -tal fecha fue luego extendida hasta el 20 de febrero de ese año por la resolución conjunta (MC) 792/73 y (MHF) 24/73- los contratos de venta con destino al mercado libre internacional correspondientes a las zafras 1974/1978, en los términos de la resolución (Ministerio de Comercio) 538/72, por la que se habían fijado cupos de producción y exportación de azúcar (conf. anexo 3). La resolución conjunta citada en primer lugar se fundó, para incluir al azúcar entre los productos beneficiados, en la necesidad de cubrir el déficit entonces existente entre el costo de producción y el valor internacional, a fin de posibilitar su colocación y facilitar así el normal desenvolvimiento del sector.
8º Que, con posterioridad, la circular del Banco Central de la República Argentina RC 471 -del 30 de abril de 1973- dispuso que las divisas provenientes de la exportación de productos promocionados incluidos en el decreto 3255/71 y sus modificatorios (...) podrán negociarse íntegramente en el Mercado Financiero de Cambios (confr. anexo 1º). Más tarde, el 22 de febrero de 1974, mediante resolución 301/74, el Ministerio de Economía dispuso eliminar al azúcar de la lista de mercaderías beneficiadas con reembolsos. Tal medida se adoptó en razón del incremento del precio internacional del azúcar, que hacía innecesario el mantenimiento de los incentivos otorgados por la resolución conjunta antes mencionada (confr. segundo párrafo de sus considerandos). Sin embargo, en virtud de lo dispuesto en el art. 2º de la citada resolución 301/74, ese ministerio -mediante resolución 89/81- consideró, al pronunciarse en los recursos de alzada planteados por diversas empresas (entre ellas la demandante) contra disposiciones de la Dirección Nacional del Azúcar, que la eliminación de los beneficios no alcanzaba a las operaciones de exportación concertadas o realizadas con anterioridad a la vigencia de la resolución 301/74 y que hubieran dado cumplimiento a los recaudos exigidos por la resolución conjunta 742/72 y 5/72. En la resolución 89/81 se puntualizó que no había sido cuestionado que las empresas recurrentes hubiesen cumplido con tales requisitos. Cabe aclarar que si bien por la resolución 571/88, del mismo ministerio, se dispuso que se iniciaron acciones a fin de obtener la declaración judicial de nulidad de aquélla, finalmente tal temperamento fue abandonado (confr. resolución 1163/88).
9º Que en primer lugar corresponde considerar los agravios relativos a la prescripción pues si ellos fuesen admitidos resultaría inoficioso el tratamiento de las restantes cuestiones planteadas. A tal efecto, corresponde determinar la verdadera naturaleza de la responsabilidad que el actor pretende atribuir al Estado Nacional, ya que de ello dependerá que resulte aplicable el plazo previsto en el art. 4023 del cód. civil o bien el establecido en su art. 4037.
Como surge de lo expresado supra, el perjuicio que motiva el reclamo de la actora se origina en que, según sostiene, las divisas provenientes de las exportaciones beneficiadas con reembolsos debieron haber sido liquidadas íntegramente en el mercado financiero de cambios en virtud de lo establecido por la circular RC 471 del Banco Central. Se imputa al Estado no haber realizado la reliquidación de las divisas.
10. Que ya sea que se enfoque la pretensión de la actora desde la perspectiva del régimen de la industria del azúcar, o desde la referente a los reembolsos, o bien desde la que concierne específicamente al reclamo planteado, esto es, la liquidación de las divisas provenientes de exportaciones mediante la aplicación de la circular RC 471, en todos los casos se llega a la conclusión de que la responsabilidad que el actor atribuye al Estado -más allá del modo como aquél ha procurado definirla es de carácter extracontractual.
11. Que, en efecto, en la causa S.152.XXXII Sociedad Anónima Azucarera Argentina Comercial e Industrial c. Estado Nacional (Ministerio de Economía) s/proceso de conocimiento, fallada el 10 de diciembre de 1997, el Tribunal, del mismo modo como lo había hecho con anterioridad en el caso publicado en Fallos: 312:2022 destacó el fuerte intervencionismo estatal que evidenciaba la política azucarera adoptada por el Gobierno Nacional, que había desvirtuado por completo las variables corrientes, por lo que sólo podía inferirse una conclusión válida del funcionamiento global del sistema en el cual las restricciones a la producción -entre ellas, la imposición de un cupo destinado a exportación obligatoria tenían su contrapeso en un conjunto de medidas de fomento -créditos, reembolsos y de tutela de precios.
12. Que en el precedente citado en primer término la Corte consideró que la pretensión de la actora -fundada en el perjuicio que le habría ocasionado una resolución del Ministerio de Economía que le había impuesto la obligación de exportar a quebranto una importante cantidad de azúcar debía ser enfocada jurídicamente desde la óptica de la responsabilidad extracontractual del Estado (confr. consids. 6º, del voto de la mayoría y 12 del voto del juez Petracchi). Se señaló -en el voto de la mayoría que se trataba de la actividad estatal, consistente en la reglamentación de un sector económico con objetivos de interés general.
13. Que la ausencia de bilateralidad se observa con mayor nitidez aun si el examen se circunscribe a la circular del Banco Central RC 471/73, en la que se funda el reclamo del demandante, tal como éste lo afirma explícitamente (ver fs. 920) y tal como también lo ha entendido la Cámara (ver fs. 887 vta.). En efecto, la emisión de la moneda y la fijación de su valor son actos privativos del Gobierno Nacional y constituyen un atributo de la soberanía (Fallos: 225:135); a lo que cabe agregar que el Tribunal admitió la delegación en el Banco Central del llamado poder de policía bancario o financiero (Fallos: 303:1776), y ha señalado que es la propia Constitución Nacional (art. 75, incs. 6º, 18 y 32) la que da la base normativa a las razones de bien público que se concretan en la legislación financiera y cambiaria (Fallos: 256:241, consid. 5º).
En relación con ello debe advertirse, a mayor abundamiento, que la circular RC 471/73 -sin abrir juicio acerca de si cabe su aplicación del modo como lo pretende la actora no estaba destinada exclusivamente a establecer el tipo de cambio de las divisas provenientes de la exportación de un producto determinado, sino al amplio universo de los bienes a los que se refería el decreto 3255/71, circunstancia que conduce asimismo a descartar la existencia de relaciones de tipo contractual entre el Estado y cada uno de los exportadores de los productos cuya venta al exterior gozaba de estímulos fiscales.
Por otra parte, es evidente que la circunstancia de que se hayan autorizado reembolsos para las exportaciones de azúcar posteriores a la resolución 301/74 -que eliminó tales beneficios siempre que las empresas acreditasen el cumplimiento de determinados requisitos (confr. art. 2º de dicha resolución, según los alcances que le atribuyó la posterior resolución 89/81), no es idónea para extraer la consecuencia de que existía una relación de carácter contractual. En efecto, si bien es verdad que la medida adoptada revela la preocupación del Estado por no afectar la situación de las empresas azucareras que habían concertado sus ventas al exterior según el sistema antes vigente, no deja por ello de constituir un régimen impuesto unilateralmente por la autoridad pública.
14. Que, en tales condiciones, contrariamente a lo argüido por la actora, no resulta aplicable al sub lite la doctrina emergente de la citada causa Metalmecánica. Debe advertirse que, como fue puesto de manifiesto en el considerando 8º de dicho precedente -publicado en Fallos: 296:672-, el régimen de promoción de la industria automotriz que se examinó en esa causa, requería que el interesado manifestase su voluntad de incorporarse a dicho régimen, y su aceptación por parte de la autoridad estatal. A partir de ese momento otra voluntad, la de la Administración Pública, en conjunción con aquélla, daba nacimiento al acto administrativo que resultaba de ese modo bilateral en su formación y también en sus efectos. En su formación, porque el pedido del interesado de acogerse al referido régimen era un presupuesto esencial de su existencia; y en sus efectos, porque originaba los respectivos derechos y obligaciones emergentes de esa concurrencia de voluntades. Tales características -según resulta de lo expresado en los párrafos que anteceden se hallan ausentes en el marco jurídico en el que se inserta la demanda que dio origen al presente pleito. En síntesis, no es admisible entender que la liquidación de las divisas provenientes de las exportaciones efectuadas por la actora por un tipo de cambio distinto del autorizado por la circular RC 471 importe el incumplimiento de un convenio preexistente entre las partes. Se trata, en realidad, de la imputación de una falta de servicio (Fallos: 306:2030, consid. 5º 312:1656, consid. 10 del voto de la mayoría y del voto de los jueces Petracchi y Bacqué; 315:2865, consid. 5º, entre otros), por no haber el Estado cumplido adecuadamente -en el concepto de la actora la función que había asumido respecto de la liquidación de las divisas originadas en operaciones de comercio exterior, de acuerdo con la reglamentación fijada en forma inequívocamente unilateral por el órgano administrativo competente en la materia.
15. Que, por lo tanto, al tratarse de un supuesto en el que la responsabilidad que se pretende atribuir al Estado es de naturaleza extracontractual, resulta aplicable -como ya fue adelantado el plazo de dos años previsto por el art. 4037 del cód. civil (modificado por la ley 17.711 [ED, 21-961]). Al respecto debe recordarse que una conocida jurisprudencia del Tribunal ha considerado que esa norma es supletoriamente aplicable en el ámbito del derecho administrativo (Fallos: 307:771; 317:1437; 320:2289, entre otros).
16. Que corresponde colocar el punto de partida de dicho plazo en el momento en que la actora tomó conocimiento de la resolución 89/81 del Ministerio de Economía, puesto que la interpretación que ella hizo de su similar número 301/74 -que había eliminado los reembolsos a partir del 22 de febrero de 1974- implicó que quedase definido el carácter de promocionadas de las exportaciones que, aun realizadas después del 22 de febrero de 1974, hubiesen cumplido con los requisitos a que se refiere el art. 2º de la resolución 301/74 de manera que a su respecto, al menos según la tesis propiciada por la actora, quedó expedita la posibilidad de demandar -además del pago de los reembolsos la aplicación del tipo de cambio autorizado por la circular RC 471. Asimismo cabe ponderar que en el recurso de alzada planteado por la actora -que el Ministerio de Economía admitió, al igual que los interpuestos por otras empresas azucareras, mediante la citada resolución 89/81- se había incluido explícitamente el reclamo por la diferencia cambiaria (confr. anexo 7). Debe observarse, en concordancia con lo expuesto, que en el escrito de demanda (ver especialmente fs. 9 vta.) se sostiene que el daño reclamado es consecuencia del incumplimiento de lo establecido por la citada resolución 89/81. De tal manera, con la notificación de este acto administrativo -la que se produjo el 24 de febrero de 1981 (confr. lo expresado por la demandante a fs. 23)- es indudable que la Compañía Azucarera Concepción tuvo certeza del daño que le irrogaba el modo como habían sido liquidadas las divisas (confr. doctrina de Fallos: 320:1081 -consids. 4º del voto de la mayoría y 4º, primer párrafo, del voto en disidencia del juez Vázquez, y sus citas entre muchas otras) sin que nada le impidiera promover la acción correspondiente para hacer valer sus derechos en lo relativo a la diferencia cambiaria.
17. Que la demanda con la que se inició esta causa fue presentada el 30 de diciembre de 1986 (confr. cargo de fs. 34 vta.), es decir, cuando el plazo de prescripción (art. 4037, cód. civil) se hallaba largamente cumplido.
18. Que las actuaciones administrativas invocadas por la actora no son idóneas para interrumpir o suspender el curso de la prescripción. Al respecto es necesario poner de relieve, como lo reconoce expresamente la demandante, que las sumas reclamadas en este pleito no tienen origen en conceptos cuyo reconocimiento fuese de la incumbencia del servicio aduanero (conf. fs. 10). Por el contrario, según se afirma en el escrito de demanda, su aplicación es de la exclusiva jurisdicción del sistema bancario y de su entidad reguladora, el BCRA como agente del Gobierno Nacional (fs. 10). La misma actora expresó a continuación de lo transcripto: ...el sistema bancario tenía por sí mismo (sin que la Aduana debiera intervenir o ejercer función específica alguna) como consecuencia de la circular RC 471/73 (Anexo 1º) plena capacidad (y por ende la función específica) para otorgar automáticamente (con la presentación de la documentación respectiva) el tipo de cambio que se le denegara por acción culposa del Gobierno Nacional (fs. 10/10 vta.).
19. Que, por lo tanto, según el reconocimiento de la misma parte interesada, cabe concluir en que las presentaciones efectuadas ante la Administración Nacional de Aduanas, entre las que cabe destacar la nota del 26 de octubre de 1982 por la que se reclaman diferencias de cambio en el expediente 170.847/75 (confr. anexo nº 19) -actuaciones en las que fueron pagados los reembolsos y el pedido de pronto despacho efectuado en ese mismo expediente del 27 de noviembre de 1985 (confr. Anexo 2º), fueron presentados ante un organismo incompetente para pronunciarse sobre la cuestión cambiaria. De tal manera, es evidente que no se ha producido la suspensión de plazos legales y reglamentarios, inclusive los relativos a la prescripción, a que se refiere el inc. 9º, in fine del art. 1º de la ley 19.549 [ED, 42-917], pues para ello es menester la intervención de órgano competente.
20. Que, por otra parte, aquel reconocimiento obsta a que pueda entenderse que se trata de un supuesto de error excusable. Al respecto cabe poner de relieve que a fs. 11 -escrito de demanda el actor reconoce que ...debido a las interminables dilaciones a que mi mandante se vio sujeto, se solicitó pronto despacho en sede aduanera y en el expediente respectivo (...) en cuanto a las diferencias de cambios, por nota entrada el 27 de noviembre de 1985 (anexo nº 2) en la esperanza de obtener la denegatoria por incompetencia de la Aduana... (fs. 11, el subrayado es añadido).
21. Que, a mayor abundamiento, es útil destacar que en su escrito de fs. 57/58 vta., la actora insistió en hacer notar que las diferencias de cambio no constituyen materia aduanera; por lo tanto, se ha debido elegir la vía judicial para la sustanciación de este caso contra el Estado Nacional. En nuestro caso, no existe acto administrativo impugnable dado que se trata del cumplimiento de una resolución del Ministerio de Economía (nº 89/81), que ordena el pago de reembolsos adeudados y no pagados oportunamente a mi representada. En dicho escrito, tras referirse a los trámites administrativos cumplidos, se expresa lo siguiente: Transcurrido luego el plazo establecido por el art. 10 de la ley 19.549, quedó en consecuencia abierta la vía judicial por denegatoria de la liquidación solicitada, conforme con lo que establece el art. 32, inc. d) de la ley 19.549. Reiteró la actora la innecesariedad del reclamo administrativo previo pues se trata de acción contra el Estado por daños y perjuicios sin embargo señaló que hubo una denegación tácita a liquidar la indemnización. En síntesis, afirmó en el mencionado escrito de fs. 57/58: por lo tanto, no se debió impugnar en sede administrativa acto alguno, hallándose expedita la vía judicial por la disposición legal antes señalada (en referencia al art. 32, inc. d], ley 19.549).
22. Que la posición asumida por la actora pone en evidencia -al margen de cierta contradicción tanto que en su concepto la actuación administrativa fue innecesaria, como que las peticiones fueron formuladas a un órgano claramente incompetente, y que la esperanza de la empresa era obtener la denegatoria por incompetencia de la Aduana (escrito de demanda, fs. 11). No es posible entonces, como se señaló, adjudicar a esas actuaciones -cumplidas con posterioridad a la resolución 89/81- eficacia alguna para interrumpir o suspender el plazo de prescripción.
23. Que, desde otra perspectiva, resulta evidente que los trámites administrativos -e inclusive la causa que se inició ante el Tribunal Fiscal, en la medida en que estuvieron enderezados a obtener el pago de reembolsos que resultaron procedentes a partir del criterio fijado por la resolución 89/81, no guardan coherencia con la demanda de daños y perjuicios formulada en sede judicial, ya que ésta se funda en diferencias cambiarias. Por lo tanto, las actuaciones orientadas a ese fin no son aptas para interrumpir o suspender el curso de la prescripción (conf. doctrina de Fallos: 320:2289).
Por ello, se revoca la sentencia de fs. 885/889, y se declara prescripta la acción. Costas por su orden en todas las instancias en atención a la complejidad del tema debatido (arts. 68, segunda parte, y 279, cód. procesal civil y comercial de la Nación). Notifíquese y devuélvanse los autos. - Julio S. Nazareno. - Eduardo Moliné OConnor. - Carlos S. Fayt. - Augusto César Belluscio. - Enrique Santiago Petracchi. - Antonio Boggiano. - Guillermo A. F. López. - Gustavo A. Bossert. - Adolfo Roberto Vázquez.
