Craviotto, Gerardo Adolfo y otros c. Estado Nacional -PEN- Mº de Justicia de la Nación
DICTAMEN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIóN. - I. A fs. 7/22, un grupo de ex fiscales adjuntos de la Fiscalía Nacional de In vestigaciones Administrativas y un ex defensor de pobres y ausentes, en su carácter de magistrados en situación de retiro del Minis te rio Público Nacional, promovieron acción de cla rativa contra el Estado Nacional a fin de obtener el cese del estado de incertidumbre en cuanto a la determinación de las retenciones previsionales y de sus haberes de retiro, toda vez que debían optar, en un plazo perentorio, entre el sistema de reparto o el de capitalización privada, ambos creados por la ley 24.241 [EDLA, 1993-B-1292], que fija un tope máximo para los aportes, en reemplazo del régimen especial de la ley 24.018 [EDLA, 1992-18].
Dijeron que no tienen un derecho en expectativa, sino efectivos derechos adquiridos a la percepción del haber de retiro, a partir del cese involuntario en sus funciones, según las leyes 18.464 [ED, 30-1018] y 22.940 [EDLA, 1983-47] (texto ordenado por el decreto 2700/83) y los arts. 33 de la ley 24.018 y 160 de la ley 24.241.
Expresaron que el Poder Ejecutivo dictó el decreto 78/94, reglamentario de la ley 24.241, disponiendo la derogación de la ley 24.018 sobre el régimen previsional para los magistrados y funcionarios del Poder Judicial y del Ministerio Público, en un verdadero acto de contenido legislativo, violatorio de los arts. 14 bis, 17, 31 y 86, inc. 2º de la Constitución Na cional (texto anterior a la re forma de 1994).
Afirmaron que la ley 24.241 creó el sistema integrado de jubilaciones y pensiones, conformado por: a) un régimen previsional público, con fundamento en el otorgamiento de prestaciones por parte del Estado, financiado a través de un sistema de reparto; y b) un régimen previsional privado, basado en la capitalización individual. El sistema único de jubilaciones y pensiones, que comprende obligatoriamente a los funcionarios, empleados y agentes de los poderes del Estado Nacional, fijó una opción de los afiliados para elegir entre los dos regímenes. Asimismo, la ley dispuso la derogación de los regímenes generales creados por las leyes 18.037 [ED, 26-1004] y 18.038 [ED, 26-1022] y estableció que, a los efectos de la interpretación de la ley, debe estarse a la plena vigencia de las normas que no fueron expresamente derogadas.
Recordaron la evolución de la normativa de previsión judicial y como la ley 18.464 estableció un régimen jubilatorio específico para los funcionarios y magistrados del Poder Judicial de la Nación, en consonancia con el art. 91 de la ley 18.037 que los excluía expresamente del régimen general de jubilaciones y pensiones estatuido por dicha ley y la 18.038 y concluyeron que, a los fines de la determinación de las retenciones y de sus derechos jubilatorios, no les es aplicable el régimen previsional de la ley 24.241, ni los decretos 56/94 y 78/94, el último de los cuales deberá ser declarado inconstitucional en tanto prescribe la derogación de la ley 24.018.
Fundan su agravio, por último, en los perjuicios patrimoniales que les irrogaría la aplicación de la ley 24.241, en cualquiera de las dos alternativas -reparto o capitalización, no sólo por el tope máximo que fija su art. 26, inferior al que les corresponde en la actualidad y mucho más cuando lleguen a los 60 años de edad; sino también por la situación de incertidumbre en que quedarían sus causahabientes.
II. A fs. 96/97, el juez de primera instancia hizo lugar a la demanda incoada contra el Estado Nacional, declaró la inconstitucionalidad del decreto 78/94 y la vigencia de la ley 24.018 a los efectos de la determinación de las retenciones de los actores y de sus derechos jubilatorios.
III. La Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal (sala V), al confirmar la sentencia de primera instancia, rechazó, en primer lugar, la excepción de falta de legitimación activa planteada por la demandada. Dijo que los actores -funcionarios en situación de retiro, si bien no han cumplido en la actualidad con los requisitos necesarios para acogerse al beneficio jubilatorio, lo cierto es que, desde el momento en que se encuentran sujetos a ser pasibles de los descuentos referidos a los aportes previsionales, están debidamente legitimados para ser considerados como parte en las presentes actuaciones.
Afirmó, también, que resuelta por el juez de primera instancia la procedencia de la vía del art. 322 in fine del cód. procesal civil y comercial de la Nación, dicha decisión es irrecurrible y, por tanto, irrevisable en virtud de lo normado por el art. 319, tercer párrafo, del mismo ordenamiento ritual. Reconoció que la cuestión que se discute denota cierta complejidad jurídica, pero aun así no genera mayores dificultades en el plano fáctico, lo que la hace susceptible de tratamiento por la vía de la acción declarativa de certeza.
Manifestó que la ley 24.018, que estableció un régimen previsional especial, no resultó modificada por la sanción de la ley 24.241 que, si bien derogó los regímenes generales establecidos por las leyes 18.037 y 18.038, de ningún modo alteró el contenido del régimen especial, al disponer que las normas que no fueran expresamente derogadas por la citada ley mantienen su plena vigencia. Amén de que el art. 160 de la ley 24.241 garantiza el respeto de los derechos previsionales adquiridos con anterioridad a su vigencia, así como el decreto 2433/93 lo hace con respecto a las fórmulas de movilidad establecidas en la ley 24.018.
En consecuencia, confirmó el fallo de primera instancia, toda vez que la derogación del régimen especial instituido por la ley 24.018, por vía del decreto 78/94 reglamentario de la ley 24.241, al no existir en la especie delegación legislativa alguna, constituye una extralimitación en las competencias atribuidas al Poder Ejecutivo por el art. 99, inc. 2º de la Constitu ción Nacional.
IV. Contra tal pronunciamiento, la Administra ción Nacional de la Seguridad Social (ANSES) interpuso, a fs. 245/250, recurso extraordinario.
Expresó que el régimen previsional de los ma gistrados y funcionarios del Poder Judicial de la Nación es complementario de las leyes que establecen los regímenes previsionales generales. A su vez, la ley 24.241 derogó todas las leyes modificatorias y complementarias de las leyes 18.037 y 18.038 -regímenes generales e incorporó, al presente régimen previsional, a los empleados y agentes que, en for ma permanente o transitoria, se desempeñen en cualquiera de los poderes del Estado Nacional. De este modo, derogada la ley 18.037, la ley 24.018, de carácter complementario, quedó sin marco legal de inserción. Sostuvo también que el dictado de la ley 24.241 significó la derogación de las denominadas jubilaciones de privilegio, que atentan contra el principio de igualdad previsto en el art. 16 de la Constitución Nacional.
Formuló los agravios en que funda el recurso extraordinario, alegando que la decisión del a quo desconoce el inc. 2º del art. 99 de la Constitución Nacional, toda vez que el decreto reglamentario 78/94, dictado en ejercicio de funciones propias del Poder Ejecutivo, sólo hace mención expresa de las normas comprendidas en la derogación legal dispuesta por la norma que instituye el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (ley 24.241), motivo por el cual cabe concluir que el Ejecutivo no se ha excedido en sus facultades reglamentarias previstas constitucionalmente. Una interpretación contraria implicaría el desconocimiento de los fines y el espíritu de la ley 24.241, ade más del apartamiento de una disposición expresa e inequívoca (art. 168, ley 24.241).
Afirmó, a mayor abundamiento, que, según el art. 26 de la ley 24.018, este régimen integra el sistema de la ley 18.037, a excepción de las modificaciones que hubiere introducido, con lo cual es parte inescindible del régimen previsional público. En igual sentido, la ley 24.018 establece que los magistrados y funcionarios que no reuniesen los requisitos exigidos por dicha norma, se rigen por la ley 18.037, reafirmando así el carácter subsidiario de aquélla con relación a esta última. En el precedente Chocobar, Sixto Celestino c. INPS Caja Nacional de Previsión para el Personal del Estado y Servicios Públicos s/reajuste por movilidad [TySS, 1997-406], la Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo que es facultad exclusiva del legislador regular la garantía constitucional consagrada en el art. 14 bis y que, en el caso particular de la ley 24.463 [EDLA, 1995-a168] , no puede decirse que el accionar del Congreso haya excedido ese marco. En síntesis, en el sub judice, se discute sobre la ultraactividad de una norma derogada expresamente por la ley 24.241, respecto de la cual sólo subsistió hasta la sanción de la ley 24.463 la movilidad especial.
V. A fs. 252/269, el representante del Estado Nacional también interpuso recurso extraordinario contra la sentencia del a quo de fs. 227/234, tachándola de arbitraria, aun cuando admitió que las cuestiones que sustentan la tacha de arbitrariedad versan sobre la inteligencia del decreto cuestionado y tienen relación directa con los arts. 17, 18, 31 y 99, inc. 2º de la Constitución Nacional.
Manifestó que el fallo lo agravia porque reconoce legitimación a los actores en su condición de titulares de un derecho subjetivo actual, a pesar de que sólo son titulares de un haber de retiro, es decir, de una mera expectativa y no de un derecho subjetivo. Además, no procede, a su juicio, la acción declarativa, toda vez que no existe un daño actual, ya que los recurrentes no se encuentran en condiciones de acceder, por razones de edad, al beneficio jubilatorio.
Expresó que los actores no cuestionaron la ley 24.241 que dispone que los funcionarios, empleados y agentes de cualquiera de los poderes del Estado Nacional están incluidos obligatoriamente en el sistema integral de jubilaciones y pensiones e incorpora expresamente a aquellos que gozasen de un retiro, obligándolos a realizar sus aportes al nuevo sistema. En consecuencia, los demandantes están incluidos en el régimen de la ley 24.241 porque sólo tacharon de inconstitucional al decreto 78/94.
El juzgador también habría omitido el análisis de los arts. 1º, 2º y 5º de la ley 24.241, en virtud de los cuales se incorporó a los actores al nuevo régimen y, además, se habría basado en disposiciones aisladas.
También existe agravio ya que el a quo consideró que el decreto cuestionado es sólo un decreto reglamentario, cuando también reviste el carácter de reglamento delegado, en virtud del art. 130 de la ley, según el cual las normas reglamentarias deberán prever los procedimientos, plazos y modalidades que hagan factible la incorporación a este régimen de las personas que a la fecha de su entrada en vigor quedaren comprendidas en el mismo, así como los de quienes ejerzan la opción a que se refiere el art. 30.
VI. Ante todo, es menester destacar que, al pronunciarse respecto de la admisibilidad de la apelación extraordinaria, el a quo la concedió únicamente en cuanto se encuentra en tela de juicio la interpretación y aplicación de normas federales y no por arbitrariedad de sentencia. De ahí que, dado que la demandada no ha deducido recurso de hecho, la jurisdicción ha quedado expedita sólo en la medida en que el recurso ha sido concedido por el tribunal.
Por lo tanto, corresponde admitir formalmente los recursos extraordinarios incoados por cuestión federal, toda vez que se discuten los alcances e inteligencia de una norma federal -el decreto 78/94- y la decisión final ha sido contraria al derecho que en ella fundaron los apelantes (conf. inc. 3º, art. 14 de la ley 48).
VII. En cuanto al fondo de las apelaciones extraordinarias deducidas, es menester emitir opinión sobre los agravios relacionados con la aducida falta de legitimación de los actores y con la improcedencia de la acción declarativa.
En cuanto al primero de esos temas, corresponde señalar que, contrariamente a lo que sostiene la parte demandada, aquéllos no poseen sólo un derecho en expectativa que habrá de incorporarse a su patrimonio cuando estén en condiciones de obtener el beneficio jubilatorio. Así lo pienso, porque actualmente revisten la calidad de retirados, de tal forma que, al momento de la concesión de sus respectivos retiros y del consiguiente cese de funciones, adquirieron el derecho de acceder al régimen jubilatorio que entonces estaba en vigencia, una vez que transcurrieron los años faltantes para cumplir la edad necesaria a tal efecto.
Independientemente de lo anterior, es mi parecer que también se encuentran legitimados para incoar la presente acción, en su carácter de titulares de haberes de retiro que son parte integrante de su derecho de propiedad, ya que la ley 24.241, a través de sus decretos reglamentarios 56/94 y 78/94, establece que deberán optar -en un plazo perentorio entre los dos regímenes creados por aquélla y realizar los aportes previsionales calculados sobre sus haberes, de acuerdo a las previsiones de la nueva normativa. Los recurrentes tienen, entonces, un derecho subjetivo actual a realizar los aportes previsionales conforme a la ley 24.018 en cuyo marco obtuvieron el retiro e, incluso, a obtener el beneficio de jubilación dentro del mismo régimen. Por lo tanto, cualquier estado de incertidumbre que causare o pudiere causar un perjuicio sobre aquéllos, es susceptible de control jurisdiccional. En efecto, la falta de certeza con relación al régimen aplicable y, en consecuencia, la incertidumbre sobre el derecho de opción que prevé el decreto 56/94, les causa un perjuicio concreto, toda vez que los aportes a realizar conforme a la ley 24.241 tienen un límite máximo, a diferencia del régimen especial de la ley 24.018, configurándose un perjuicio cierto e inminente, ya que los aportes actuales guardan relación directa con el monto del haber de jubilación que percibirán en el futuro.
Por otra parte, el cuestionamiento sobre la procedencia de la acción declarativa, remite al análisis de normas de derecho común y procesal, ajenas al recurso extraordinario, máxime cuando, como en el caso, no es atendible la tacha de arbitrariedad, según antes quedó expuesto. Tal como ha dicho V.E. determinar el contenido y extensión de las diferentes acciones previstas en la legislación local, constituye un tema propio de los jueces de la causa y ajeno a la instancia que consagra el art. 14 de la ley 48 (Fallos: 311:1148).
VIII. Respecto del agravio referido a la no aplicación de la ley 24.241 a los actores, corresponde, ante todo, analizar cuál es el régimen previsional que se aplica a los funcionarios y magistrados del Ministerio Público de la Nación.
La ley 24.018, sobre el régimen especial de prestaciones previsionales, comprende a los magistrados y funcionarios del Poder Judicial, del Ministerio Público de la Nación y de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Adminis trativas que desempeñen los cargos comprendidos en el Anexo I. Establece, en su art. 26, que las jubilaciones de los beneficiarios y las pensiones de sus causahabientes se regirán por las disposiciones de dicha ley y, en lo no modificado por ésta, por las normas de la ley 18.037. Por su parte, el art. 14 también se refiere al régimen de esta última, en los siguientes términos: las jubilaciones de los magistrados y funcionarios incluidos en el art. 8º, que no reunieren los requisitos establecidos en el presente, y las pensiones de sus causahabientes, se regirán exclusivamente por las disposiciones de la ley 18.037. Con respecto a la movilidad de las prestaciones, el art. 27 dispone que el haber de las jubilaciones, pensiones, asignación vitalicia y haberes de retiro a otorgar, conforme al presente régimen, será móvil y no se aplicarán los arts. 53 y 55 de la ley 18.037. Por último, es importante resaltar, con relación al tema que nos ocupa, el art. 33 de la ley, según el cual las personas comprendidas y sus futuros causahabientes que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, gozaren o tuvieren derecho a un beneficio de jubilación, retiro, pensión o asignación vitalicia, en razón de las normas que se derogan y/o modifican por la misma, conservarán sus derechos y mantendrán para tales casos la vigencia de las aludidas normas....
Por su parte, la ley 24.241 que creó el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones con carácter general, se refiere a los sujetos comprendidos en los arts. 2º, 157, 168 y 191. El art. 2º dispone que la ley abarca, entre otros, a los funcionarios, empleados y agentes que en forma transitoria o permanente desempeñen cargos en cualquiera de los poderes del Estado Nacional (art. 2º, inc. a, apart. 1º) y, en general, a todas las personas que hasta la vigencia de la presente ley estuvieran obligatoriamente comprendidas en el régimen nacional de jubilaciones y pensiones por actividades no incluidas con carácter obligatorio en el régimen para trabajadores autónomos (art. 2º, inc. a, apart. 7º). En igual sentido, el art. 157 señala que el Poder Ejecutivo podrá proponer, en el término de un año contado a partir de la publicación de la ley, un listado de actividades que, por implicar riesgos para el trabajador o el agotamiento prematuro de su capacidad laboral, o por configurar situaciones especiales, merezcan ser objeto de tratamientos legislativos particulares. Por su parte, el art. 168 derogó las leyes 18.037 y 18.038, sus complementarias y modificatorias. Por último, el art. 191 dispone que, a los efectos de la interpretación de la presente ley, debe estarse a lo siguiente: las normas que no fueran expresamente derogadas mantienen su plena vigencia (énfasis, agregado).
A su vez, el decreto 56/94, reglamentario de la ley, fijó el plazo en el que los beneficiarios deben optar entre los dos regímenes creados por aquélla y el decreto 78/94, al reglamentar el art. 168 del régimen general, derogó expresamente, entre otras, la ley 24.018.
IX. Expuestos los antecedentes legales y reglamentarios, cabe, según mi opinión, establecer cuáles son los criterios que nos permiten interpretar el alcance de las normas aplicables al sub examine.
En tal sentido, es dable recordar, tal como ha sostenido reiteradamente V.E., que los jueces no deben sustituir al legislador sino aplicar la norma tal como ésta la concibió (Fallos 308:1745). La primera regla de interpretación de las leyes es dar pleno efecto a la intención del legislador, la primera fuente para determinar esa voluntad, es la letra de la ley (Fallos 308:1745; 312:1098; 313:254) y, por encima de lo que las leyes parecen decir literalmente, es propio de la interpretación indagar lo que ellas dicen jurídicamente, o sea, en conexión con las demás normas que integran el ordenamiento general del país, de modo de obtener su armonización y concordancia entre sí y, especialmente, con los principios y garantías de la Constitución Nacional (Fallos: 308:1118).
En el sub iudice es menester analizar el alcance de la intangibilidad de los sueldos de los magistrados (art. 110, Constitución Nacional) como principio interpretativo de las normas antes descriptas, de manera tal de realizar una interpretación armónica y sistemática del ordenamiento jurídico. Tal como ha expuesto V.E. la intangibilidad no constituye un privilegio sino una garantía para asegurar la independencia del Poder Judicial y, por aplicación de aquél principio, las compensaciones de los jueces no son susceptibles de ser disminuidas en forma alguna (Fallos 176:73).
Además toda solución que permita a los jueces demandar la tutela prevista por el art. 96 de la Constitución Nacional (texto anterior a la reforma de 1994) y desconozca igual facultad en cabeza de los jubilados, convierte en letra muerta las previsiones contenidas en los arts. 4º, 7º, 10, 15 y 27 de la ley 24.018, al desconocer que el quebrantamiento de la norma superior -establecida por razones que hacen al orden público y a la independencia del Poder Judicial se proyecta sobre aquellos que, por haberse jubilado con derecho a un porcentaje fijo de las remuneraciones de los magistrados en actividad, encuentran sus haberes sensiblemente disminuidos frente a lo que deberían percibir para evitar discriminaciones ilegítimas (Fallos: 315:2379). En igual sentido, esta Procuración ha sostenido que la independencia del Poder Judicial obliga a concluir que la intangibilidad de los emolumentos de los magistrados es extensible al haber de los jueces jubilados, desde que la posible disminución de los derechos previsionales generaría intranquilidad en el ejercicio funcional, o presión para motivar el abandono de sus cargos de quienes con ese grado de incertidumbre tuvieran que administrar justicia (conf. dictamen de esta Procuración General del 23 de mayo de 1997, in re G.99, L.XXXII. Gaibisso, César A. y otros c. Estado Nacional -Ministerio de Justicia s/amparo).
También advirtió la Corte -conforme destacaron los jueces de ambas instancias ordinarias y cabe aquí reiterarlo, que el sentido y alcance de la protección que el régimen de jubilaciones dispensa a los magistrados en situación de retiro aparece inspirada en propósitos últimos de garantía e independencia funcional análogos a los que sustenta el principio de intangibilidad de la remuneración de los jueces durante el ejercicio de la judicatura (conf. sentencia del 30 de junio de 1993, in re A. 621. L.XXIV, Argüello Varela, Jorge Marcelo c. Estado Nacional CSJN s/amparo). Máxime, si tenemos en cuenta que el Convencional Constituyente, a través de la reforma constitucional de 1994, ratificó el principio de la intangibilidad de las remuneraciones de los magistrados, de conformidad con la doctrina expuesta reiteradamente por V.E.
Por ello, es necesario constatar cuál ha sido la finalidad perseguida al sancionarse las normas en cuestión, ya que, como sostuvo el Tribunal, es misión del intérprete indagar el verdadero sentido y alcance de la ley, mediante un examen atento y profundo de sus términos que consulte la realidad del precepto y la voluntad del legislador, pues sea cual fuere la naturaleza de la norma, no hay método de interpretación mejor que el que tiene primordialmente en cuenta la finalidad de aquélla (Fallos 308:1861). Por último, creo que es importante resaltar que, según doctrina de V.E., las leyes previsionales deben interpretarse con máxima prudencia, en especial cuando el ejercicio de la función judicial pueda conducir a la pérdida de algún derecho (Fallos 266:107; 266:299; 278:273).
La interpretación del alcance de la ley 24.241 con relación al tema que nos ocupa se circunscribe, tal como expuse anteriormente, al análisis de los arts. 2º, 157, 168 y 191 inc. a). El apartado 1º del inc. a) del art. 2º señala, como principio, que están obligatoriamente comprendidos los funcionarios, empleados y agentes que en forma permanente o transitoria desempeñen cargos, aunque sean de carácter electivo, en cualquiera de los poderes del Estado Nacional.
Sin embargo, es necesario aclarar que el texto legal prevé diversas excepciones al principio del artículo antes citado, entre ellos, los regímenes expresamente excluidos, tal el caso del personal militar de las fuerzas armadas y del personal militarizado o con estado policial de las fuerzas de seguridad y policiales (apart. 1º del inc. a] del art. 2º de la ley); cualquier otro régimen que sea propuesto por el Poder Ejecutivo al Congreso por configurar situaciones especiales o que merezcan ser objeto de tratamiento legislativos particulares (art. 157) y los regímenes no derogados expresamente por la ley (art. 191, inc. a]).
Con relación al tema debatido, es dable afirmar que el régimen de los magistrados y funcionarios del Poder Judicial y del Ministerio Público de la Nación no está comprendido en las excepciones que mencioné en primer y segundo términos. Por tanto, sólo procede analizar el alcance de la tercera excepción legal que prevé el inc. a) del art. 191 de la ley 24.241, en cuanto establece que, a los efectos de la interpretación de la presente ley, debe estarse a lo siguiente: las normas que no fueran expresamente derogadas mantienen su plena vigencia.
A su vez, para determinar cuáles son las normas expresamente derogadas, debemos remitirnos al art. 168 del mismo texto legal, que menciona las leyes 18.037 y 18.038, sus complementarias, y modificatorias. En consecuencia, la cuestión es dilucidar si la ley 24.018 constituye una norma complementaria o modificatoria del régimen general creado por la ley 18.037.
Si se tiene en cuenta que el art. 91 de la ley 18.037 excluyó expresamente a los magistrados y funcionarios del Poder Judicial y previó un régimen transitorio hasta tanto se dictara el régimen jubilatorio especial, resulta obvio concluir que la ley 24.018, sancionada con posterioridad a la vigencia del régimen general de la ley 18.037, creó un régimen especial de conformidad con lo dispuesto por esta última. Más aún, si el legislador hubiera considerado, al momento de la sanción del régimen general, que el de los funcionarios y magistrados era complementario de aquél, no habría sido necesario que lo excluyese en forma expresa (art. 91) ya que habría sido suficiente una simple remisión.
La existencia de un régimen complementario supone, en mi concepto, la coexistencia de un régimen básico y de otro que se integra a aquél. La ley 24.018 es un régimen básico y autónomo integrado por las disposiciones de la ley 18.037 (conf. art. 26, ley 24.018). Una ley sólo puede interpretarse como complementaria de otra norma en la medida en que integre las cuestiones no reglamentadas por el régimen general o modifique parcialmente este último, en función de las especiales circunstancias que reviste el caso específico. El art. 26 de la ley 24.018 dispone que las jubilaciones se regirán por sus propias disposiciones y, en lo no modificado por ellas, por las normas de la ley 18.037, de tal forma que aquélla no era complementaria de ésta sino que, por el contrario, el régimen general de la ley 18.037 era, en este caso en particular, un régimen complementario del régimen especial de los magistrados y funcionarios del Poder Judicial y del Ministerio Público sólo cabía remitirse a las disposiciones del régimen general siempre que no hubiesen sido modificadas por el régimen especial. Por lo tanto, la ley 18.037 complementaba el régimen de la ley 24.018, aplicándose en todas aquellas cuestiones no regladas por su texto.
Tampoco podría interpretarse que la ley 24.018 modificaba a la ley 18.037, porque en tal caso existiría un régimen básico (ley 18.037) y otro que introduce modificaciones en aquél (ley 24.018), y ello no es así, ya que este último, lejos de modificar el régimen general, crea un régimen especial y autónomo. Así lo pienso, toda vez que ello surge no sólo de los términos de la ley sino también de la interpretación armónica de sus diferentes disposiciones y del resto del ordenamiento jurídico, en especial referencia al art. 110 de la Constitución Nacional, y a la finalidad que inspiró al legislador.
No pudo dejar de tomarse en cuenta, en ese sentido, que el régimen previsional de los funcionarios y magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público tiene características y requisitos propios, distintos al resto de los regímenes de jubilación, ya que, del mismo modo que el ejercicio de tales cargos supone incompatibilidad con el comercio, con la realización de cualquier actividad profesional y con el desempeño de empleos públicos y privados, el goce de los beneficios previsionales es incompatible con el ejercicio del comercio y con el desempeño del empleo público o privado, excepto la comisión de estudios o la docencia (art. 16, ley 24.018). Por otra parte, la ley 24.018 prevé requisitos propios y especiales para la obtención de los beneficios previsionales (art. 9º) y, por último, exige obligaciones especiales, tal como la de ocupar transitoriamente el cargo que desempeñaban en oportunidad de cesar en el servicio u otro de igual jerarquía del Poder Judicial o del Ministerio Público de la Nación o de la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas (art. 16, ley 24.018) y, si el magistrado o funcionario convocado no cumpliera con dicha obligación, sin causa justificada, perderá el derecho jubilatorio correspondiente al lapso por el cual no preste el servicio que le ha sido requerido.
Asimismo y, tal como se expresara supra, para analizar la ley 24.241 con relación al régimen de la ley 24.018 es necesario tener presente el alcance de la garantía constitucional de la irreductibilidad de las remuneraciones de los magistrados (art. 110, Constitución Nacional). Por lo tanto, si existiesen dudas interpretativas con respecto al alcance de sus haberes de jubilación, el criterio, a la luz del art. 110 de la Constitución Nacional y de la jurisprudencia de V.E., debe ser a favor de la intangibilidad de los haberes de aquéllos.
Además, la finalidad que inspiró al legislador al momento de la sanción de las leyes previsionales de los funcionarios y magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público fue el buen gobierno, la independencia del Poder Judicial y la tutela de los intereses de la colectividad, además de asegurar una verdadera carrera en la administración de justicia. En la nota al Poder Ejecutivo Nacional acompañando el proyecto de ley sobre el régimen especial de jubilaciones y pensiones para magistrados y funcionarios judiciales (ley 18.464), se sostuvo que la ley 18.037 excluyó de su régimen a los magistrados del Poder Judicial de la Nación y que existen razones de buen gobierno y de tutela de los intereses de la colectividad que hacen necesario considerar, con un criterio particular, el retiro de aquéllos e impone la carga pública de ocupar, en los casos de licencia o vacancia, el cargo que desempeñaban en oportunidad de cesar en el servicio. Después de varias modificaciones, se sancionó la ley 22.940 y, posteriormente, se dictó un texto ordenado de la ley 18.464, mediante el decreto 2700/83. En la nota de elevación al Poder Ejecutivo Nacional, acompañando el proyecto de ley, se sostuvo que la finalidad más importante del proyecto es contribuir a la independencia del Poder Judicial. Para ello se adecuan disposiciones del régimen jubilatorio, y se crea un sistema de retiros. Se tiende a asegurar a los magistrados y funcionarios un nivel de vida decoroso para cuando cesan en sus funciones, de modo que durante el desempeño de estas últimas se puedan brindar con la mayor libertad posible y con razonable tranquilidad económica. Y agrega que al mismo tiempo que el bien de las instituciones y como consecuencia de los beneficios para la comunidad, como el mejor servicio público exigible, cabe también reconocer la importancia y la dignidad propias de la magistratura judicial y funciones equiparables; y que es justo que la República distinga a quienes las han ejercido. Son de recordar la dedicación plena que supone una magistratura bien desempeñada, y la exclusión de cualquier otra actividad salvo la docencia.
Todo ello no ha sido desvirtuado por la letra o el espíritu de la ley 24.241, toda vez que la finalidad del legislador en este caso fue la unificación absoluta de los regímenes de las leyes 18.037, 18.038 y la de sus modificatorias o complementarias. Máxime, cuando no existe contradicción alguna entre la finalidad perseguida por las leyes especiales y el régimen general de la ley 24.241.
Lo hasta aquí expuesto fue ratificado por el propio Poder Ejecutivo Nacional, mediante el dictado del decreto 2091/93, reglamentario de la ley 24.241, al sostener en los fundamentos que también se observan los arts. 163 y 164; sin perjuicio de señalar que el principio de movilidad de los haberes se encuentra consagrado en el art. 14 bis de la Constitución Nacional, los mismos resultan contradictorios con el nuevo sistema de movilidad establecido en los arts. 21, 32 y 160, por lo que no corresponde la referencia a regímenes relativos a leyes previsionales anteriores. Ello es así, dado que el proyecto introduce un sistema de movilidad general aplicable a partir de la fecha de entrada en vigor del mismo y del que sólo resultan excluidos los llamados regímenes especiales que conservan la movilidad vigente a aquella fecha (énfasis agregado).
En conclusión, la ley 24.018 es un régimen autónomo y no complementario o modificatorio de la ley 18.037. Por lo tanto, pese al principio general del art. 2º de la ley 24.241, su régimen no es aplicable a los funcionarios y magistrados del Poder Judicial y del Ministerio Público, quienes siguen encuadrados en su régimen especial (cf. arts. 191, inc. a] y 168, ley 24.241).
Además, no sería razonable que el legislador, a través del art. 183 de la ley 24.241, modificara el art. 3º de la ley 24.018 si ésta hubiera sido derogada por aquélla. Si la ley estuviese derogada, el legislador no se hubiese remitido a ella sino que habría previsto directamente que los magistrados y funcionarios del Poder Judicial y del Ministerio Público estarán en condiciones de obtener las prestaciones no contributivas a los 65 años de edad. La ley 24.241 fija expresamente cuál es la edad para obtener la prestación en la ...ley 24.018, art. 3º, 65 años. No es posible sostener, entonces, que una norma deroga y, a la vez, modifica la norma que ha sido objeto de derogación.
X. Sobre tales bases, es dable afirmar que el régimen de la ley 24.018 no ha sido derogado o modificado por la ley 24.241 y, por ende, resulta abstracto el agravio del recurrente de fs. 252/269 basado en la falta de tacha de inconstitucionalidad, por los actores, del régimen general de la ley 24.241.
Sólo resta analizar el agravio referido al supuesto desconocimiento, por parte del a quo, de las facultades reglamentarias comprendidas en el inc. 2º del art. 99 de la Constitución Nacional, ya que el Ejecutivo, según los recurrentes, al dictar el decreto 78/94, no alteró la ley mediante excepciones reglamentarias que subviertan su espíritu y finalidad.
Tal como ha sostenido V.E., es sabido que cuando un decreto reglamentario desconoce o restringe irrazonablemente derechos que la ley reglamentada otorga o de cualquier modo subvierte su espíritu y finalidad, ello contraría la jerarquía normativa y configura un exceso en el ejercicio de las atribuciones que la propia Constitución concede al Poder Ejecutivo. Sin embargo, reiteradamente este Tribunal ha sostenido que la conformidad que debe guardar un decreto respecto de la ley no consiste en la coincidencia textual entre ambas normas, sino de espíritu, y que, en general, no vulneran el principio establecido en el art. 99, inc. 2º de la Constitución Nacional, los reglamentos que se expidan para la mejor ejecución de las leyes, cuando la norma de grado inferior mantenga inalterables los fines y el sentido con que la ley haya sido sancionada (doctrina de Fallos: 151:5; 178:224 u otros muchos) (conf. sentencia del 12 de septiembre de 1995 in re B.381.XXIX. Barrose, Luis Alejandro c. Ministerio del Interior -art. 3º, ley 24.043-).
Esta Procuración General, en autos C.521, L.XXXIII Centro de Despachantes de Aduana c. P.E.N. decreto 1160/96 s/amparo ley 16.986, sostuvo, en concordancia con la doctrina recordada, que la invalidez de un decreto no se configura necesariamente porque su texto sea distinto al de la ley objeto de reglamentación, sino porque aquél es contrario al espíritu y a los fundamentos de la ley en sentido formal. Tal como tiene dicho V.E., es misión del intérprete indagar el verdadero sentido y alcance de la ley, mediante un examen atento y profundo de sus términos que consulte la realidad del precepto y la voluntad del legislador, pues sea cual fuere la naturaleza de la norma, no hay método de interpretación mejor que el que tiene primordialmente en cuenta la finalidad de aquélla (Fallos: 308:1861). La misión judicial no se agota con la remisión a la letra de la ley, toda vez que los jueces, en cuanto servidores del Derecho y para la realización de la justicia, no pueden prescindir de la ratio legis y del espíritu de la norma. En efecto la sustancia de la norma es el espíritu y el fin de la ley (Fallos: 151:5; 178:224; 280:18; 283:98; 308:54; 312:1614; 313:1293) y resultaría evidente que la contradicción palmaria de la norma reglamentaria con el espíritu y los fundamentos de la ley formal invalidan necesariamente el decreto reglamentario.
En el sub examine es claro que el decreto reglamentario impugnado modifica la ley, tal como surge del propio texto de aquel que, en su art. 1º, dispone expresamente la derogación de la ley 24.018, so pretexto de reglamentar el art. 168 de la ley 24.241. El Poder Ejecutivo, a través del dictado de los decretos reglamentarios, en ejercicio de la potestad que prevé el inc. 2º del art. 99 de la Constitución Nacional, puede fijar los detalles de la ley sancionada por el Congreso pero, en ningún caso, puede alterar su espíritu mediante excepciones reglamentarias, ni menos aún derogar normas legales. En tal sentido, es claro que si la ley que es objeto de reglamentación no derogó una norma de igual rango, el decreto reglamentario no puede hacerlo. Por lo tanto, en el sub judice el Poder Ejecutivo excedió su potestad reglamentaria, en violación del inc. 2º del art. 99 de la Constitución Nacional.
XI. Por último, en mi concepto, debe rechazarse el agravio sobre el supuesto desconocimiento de la delegación legislativa del art. 130 de la ley 24.241 en el Poder Ejecutivo, toda vez que dicha disposición se refiere a los procedimientos, plazos y modalidades que hagan factible la incorporación, a este régimen, de las personas que a la fecha de su entrada en vigor quedaren comprendidas en el mismo, pero de ninguna manera transfiere, al Ejecutivo, la potestad de fijar cuáles son los sujetos comprendidos en él. Además, el propio Poder Ejecutivo, tal como surge de los considerandos del decreto 78/94, manifestó que éste es un decreto reglamentario dictado en ejercicio de las potestades que prevé el inc. 2º del art. 86 de la Constitución Nacional -actual art. 99-, no existiendo pues, en la especie, ejercicio de una potestad legislativa delegada.
XII. Por lo hasta aquí expuesto opino que debe confirmarse la sentencia recurrida en cuanto fue materia de recurso extraordinario. Agosto 3 de 1998. - Nicolás Eduardo Becerra.
Buenos Aires, 19 de mayo de 1999. - Vistos los autos: Craviotto, Gerardo Adolfo y otros c. Estado Nacional -PEN- Mº de Justicia de la Nación s/empleo público.
Considerando: Que la sala V de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal -al confirmar el fallo de la instancia anterior estableció la vigencia del régimen previsional de la ley 24.018 con respecto a los haberes de retiro de los actores y declaró la inconstitucionalidad del decreto 78/94 reglamentario del art. 168 de la ley 24.241. Contra ese pronunciamiento la ANSES (fs. 245/250) y el Ministerio de Justicia (fs. 252/270) interpusieron los recursos extraordinarios que fueron concedidos parcialmente.
Que los agravios de los apelantes han sido objeto de adecuada apreciación en el dictamen del señor Procurador General de la Nación, a cuyos fundamentos y conclusiones esta Corte se remite por razones de brevedad.
Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador General, se declaran procedentes los recursos extraordinarios interpuestos y se confirma la sentencia apelada. Costas por su orden en atención a la dificultad de la cuestión controvertida (art. 68, cód. procesal civil y comercial de la Nación). Notifíquese y devuélvase. - Julio S. Nazareno. - Miguel Angel Vilar. - Carlos S. Fayt. - Augusto César Belluscio. - Gustavo Becerra Ferrer. - Fernando Archimbal. - Eduardo A. Zannoni. - Flavio Arias (en disidencia parcial).
DISIDENCIA PARCIAL DEL SEñOR CONJUEZ DOCTOR DON FLAVIO ARIAS. - Considerando: Que los agravios de los apelantes han sido objeto de adecuada apreciación en el dictamen del señor Procurador General de la Nación, a cuyos fundamentos y conclusiones corresponde remitirse por razones de brevedad.
Por ello, y de conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador General de la Nación, se declaran procedentes los recursos extraordinarios y se confirma la sentencia apelada. Con costas de esta instancia a la demandada vencida (art. 68, cód. procesal civil y comercial de la Nación). Notifíquese y devuélvase. - Flavio Arias.
